赣江涌动创新潮
——国家土地督察机构与江西省共建土地管理新机制试点纪实
在赣江哺育的红土地上，观赣江源头，登庐山峰峦，走千年瓷都，游革命圣地……一切都在提醒你，这是一片人文荟萃、物产丰饶的土地。
记者近日踏上这片红土地，在余江乡间，放眼经土地整理后一马平川的农田美景，了解这里的48万亩基本农田在工业化用地需求增大的压力下如何得以“安然长存”；在“江西的好口子”鹰潭市，仔细探寻求解土地管理难题的行动轨迹；在一些市、县、乡，与有关人员围桌倾谈，感受他们在探寻土地管理新机制建立和实施过程中的苦与乐……一程行来，深有所感：土地管理新机制试点风生水起，赣江涌动创新潮。
自今年5月国家土地督察机构与江西省政府共建土地管理新机制试点启动以来，由国家土地督察机构和江西地方各级政府推动，国土资源部门牵动，相关部门联动，以完善土地管理体制机制、破解土地管理重大难题为旨归的试点活动已取得重要成果，一些重点试点地区土地管理新机制的主体框架已初步搭建。从记者调查了解的情况来看，新机制试点触及了政府土地管理方式的深层次矛盾和问题，既对过往经验进行总结、提升，又对现实问题进行梳理和破解，推动了试点地区政府土地管理职能的切实落地，成为土地管理观念和方式转变的一次重要契机。
新形势呼唤新机制
我们不能忽视土地管理新机制试点所处的深刻政治、经济和制度背景。
在今年初召开的全国国土资源管理工作会议上，国土资源部部长、党组书记徐绍史明确提出，要进一步解放思想，改革创新，加快构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制。这是一项重大课题。它的提出，不仅是国土资源系统全面贯彻落实党的十七大精神、深入贯彻落实科学发展观的需要，更是国土资源系统在辞旧迎新的回顾与展望中，毅然决然发起的一场从体制、机制的层面，寻求破解国土资源管理领域突出问题的重大行动。
在经济上，自2007年起，我国宏观经济出现了一些过热迹象。土地管理作为宏观调控的重要手段之一，亟待发挥更大、更明显的作用。尤其是经济快速发展给耕地保护带来的压力，依然没有根本解决。
在制度上，一段时间以来，国土资源管理领域经过不断改革，依然存在一些亟待理顺的体制障碍和亟待破解的机制阻隔。尤其是与新形势的要求相比，我们的思想观念、管理水平和工作作风亟待转变和提高。特别是构建土地管理共同责任机制方面，还存在需要填补的空白，还面临着诸多困扰。
尽管长期以来江西经济发展在全国相对滞后，但进入新世纪以来，江西工业经济增长迅速，尤其是园区经济已经成为经济增长的一大亮点。这几年江西加快发展的愿望非常迫切，而全省人均耕地只有0.99亩，土地供需矛盾十分突出。对这个省的土地管理事业来说，来一次自上而下的变革已经变得十分迫切，而且基层自下而上自我变革的欲望已经非常强烈。
登高目远，国家土地督察南京局将这一切看在眼里，心中盘算着一个宏大的计划。在国家土地总督察办公室向各派驻地方的督察局发文要求各督察机构全力推动地方构建共同责任机制后，南京局迅速向总督察办报送请示：允许南京局与江西省政府联合开展共建新机制试点。总督察办的意见是：以国家土地督察机构的名义与江西省政府开展试点，具体推进工作交由南京局。
一波三折中艰难推进
从表面看，接下来的一切似乎顺风顺水：
5月17日，江西省政府与国家土地督察机构在南昌共同召开加强土地督察与土地管理工作联席会议，明确两家单位共同推进新机制试点工作，明确总体要求、实施内容和步骤，并以会议纪要的形式固定下来。
6月上旬，江西省厅成立共建新机制试点领导小组，下设办公室，并明确和细化了工作职责。
6月23日，国家土地督察机构与江西省政府联合印发《关于共同推进建立保障科学发展土地管理新机制试点工作的通知》，明确试点工作目标、任务、措施和探索新机制的途径和方法，将宏观调控机制、共同责任机制、开源节流机制、维护权益机制和土地督察新机制定为新机制试点的主要内容，确定一市（鹰潭市）三县（安远县、湖口县、上高县）为重点试点地区。
8月15日，江西省三厅两院（省公安厅、省监察厅、省国土资源厅、省高法、省高检）联合出台关于在调查处理国土资源违法犯罪案件中加强协调配合的意见。
8月21日，《江西省人民政府办公厅关于建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任的意见》印发。
……
风调雨顺的景象，往往容易让人不去注意过程中的细节。当记者了解试点的整个推进过程，得到了一个出乎意料的答案：“这其中一波三折！”
加快立法进程就是在推动社会进步。这样社会认识的形成，无不是因为立法过程中充满着不断思想碰撞到统一思想、重新调整利益到重建关系、螺旋式前进到推进社会整体进步的过程。每一部法律法规和部门规章的出台，都多少要经历思想的对接和反复的协调，并要按照严格的立法程序走完一圈又一圈的“循环”，最终才能“靴子落地”。
据了解，事实上试点工作最初时启而未动。当时，由于一些部门、一些人员思想认识不到位，新机制试点工作没有得到应有的重视，甚至有人认为试点是个麻烦事、吃力不讨好，观望情绪和畏难情绪浓重。
知悉此情，省国土资源厅厅长刘积福断然决定亲自出马。他与南京局一起，对试点领导小组及其办公室进行了人员调整，与鹰潭、赣州两个试点市的市委书记和市长多次沟通，同时督促重点试点地区鹰潭市快速、细致地推进试点工作。鹰潭市市委书记杨宪萍、市长钟志生迅速召开专门会议，直接把各部门要做的任务都带到了座谈会上。
试点的进程已白纸黑字定下来，如果不能有效推进、取得实质性进展，整个试点进程都将全部受影响。南京局再次派出主管专员王春秋和督察三室的人员，与省厅共建试点办公室主任盛长生一起亲自督促。他向省政府有关领导和部门反复表达了此行来意，在省政府办公厅农业处的支持下，层层推进这项工作。江西省厅和南京局的同志结合实际情况，对各有关部门和单位作了十分具体的指导。“甚至告诉他们接下来都要做哪些具体事。”南京局督察三室主任章昌华这样告诉记者。
按照试点进程，务必促成酝酿已近半年的《江西省高级人民法院人民检察院公安厅监察厅国土资源厅关于在调查处理国土资源违法犯罪案件中加强协调配合的意见》尽快出台。8月22日，南京局将在鹰潭召开一年一次的南京局与三省联席会议，届时将阶段性总结江西共建试点工作的情况。但是，这个文件涉及法院、检察院，协调压力很大，8月6日南京局来到南昌时，仍然未看到有实质性进展。
关键时刻，又是省厅厅长刘积福亲自出面，于8月13日下午，将省公安厅常务副厅长、检察院常务副院长、法院常务副院长、监察厅常务副厅长请到了一起，讨论会前一两天发给了他们文件草案。这次座谈会迅速收获了“战果”：各部门逐个表态，很快达成共识；各部门对口处室负责人也都在场，大家当场拍板。8月15日，五部门文件正式印发。
江西省政府草拟的关于建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任的意见也加快了工作进度。省府文件走完复杂流程最后出台一般至少要几个月，省政府领导的高度重视使工作速度惊人地加快。在征求了省直近20个部门的意见后，这一次仅用了短短5天时间。8月21日，《江西省人民政府办公厅关于建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任的意见》出台，为全国首例。“这就是江西速度！”江西省厅纪检组组长、共建试点工作领导小组组长聂赣良自豪地告诉记者。
“8月21日，刘积福厅长拿着文件到吴新雄省长桌子上，紧锣密鼓地把文件签发了。” 回忆起当时的情景，南京局的督察三室副主任杭邦明抑制不住地兴奋。当天下午，文件一边在省政府印刷，一边传真到了鹰潭会议筹备组付印上会。
认识到位最重要，政府重视是关键
古希腊物理学家、数学家阿基米德曾说：“给我一个支点，我能撬起地球。”我国的行政体制决定了法院作为独立审判部门，监察部门作为行政部门的监督部门，无论在级别还是角色分工上，国土资源部门都很难“撬”动。要协调各政府部门来共同参与理顺土地管理机制，实际上就要重新调整各个部门的权责关系，其难度可想而知。
江西土地管理新机制试点让我们看到，推进这项工作的核心是明确政府有关部门在参与土地管理中的应有责任。有了这个“支点”，试点取得进展和成果就是一种必然。而要把握好这个“支点”，认识到位最重要，政府重视是关键。
推进新机制试点取得初步成果的过程，给南京局的同志好好上了一课。在阶段性地回顾中，他们深刻认识到，新机制试点是一个阶段性进程，客观上需要有一定的时间来逐步地推进。用刘天增的话来说：“主要是各方面在认识上还有一个逐步深化、逐步理解、逐步到位的过程，工作上还有一个从宏观到微观、从理论到实践、从要求到措施这样一个具体切入的过程，试点推进中也有一个关系逐步理顺、体制不断协调、工作有序推进的过程。”
在这样的意义上，新机制试点不仅是推动国土资源管理体制完备、机制完善和法制健全的重要契机，更是从转变思想观念、统一认识觉悟的高度和层面，全面推动土地管理相关部门在国土资源管理上达成思想认同和文化认同的深刻过程。
在我国，政府重视是各项工作有力开展并取得成效的一条重要经验。新机制试点依然强烈地依靠了这条经验。
在重点试点地区鹰潭市，记者了解到，正是由于地方党委、政府的高度重视，这个市在试点甫一启动之时，就全神贯注地投入到试点中。市委常委会和市政府常务会议迅速研究和部署试点工作，以市长钟志生为组长、常务副市长陈智祥为常务副组长、市直22个有关部门主要领导为成员的试点工作领导小组迅速成立，所辖县也成立了领导和组织机构，并抽调市县两级的精兵强将专门负责日常事务。
经过查找和梳理本地土地管理中存在的突出问题，经南京局与省厅帮助细化和优化，该市试点方案很快出台。接下来，是大量的分组调研，派出调研组赴外取经，市政府召开10多次会议研究……这其中浓墨重彩的一笔是：市委下文安排所有市领导督导乡镇农民建房管理工作，并指定市纪委书记潘赞海和市长助理朱寅健亲自领题，调研解决加强和规范农村房屋建设管理的问题；副市长陈智祥也亲自领题，调研解决土地储备统一管理、新增建设用提报批和土地供应规范管理问题。
市委、市政府如此重视的结果，就是取得一系列重要制度成果，包括建立三局两院（市国土资源局、市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市监察局）关于建立制止和查处土地违法案件协作配合机制、移送涉嫌国土资源犯罪案件的联动机制，建立土地执法监管共同责任工作机制、市县级政府耕地保护责任目标考核机制，规范和完善土地征收工作程序，在一些地区分别开展征地农民养老保险试点、农民宅基地管理试点，落实土地违法问责制等。总体来看，土地管理新机制的制度框架已经初步成形。
同样是领导重视，在试点地区确定问题上还有一段值得“传唱”的插曲。在新机制试点地区的确定上，江西省最初的名单中只有“一市三县”。得知试点的消息后，赣州市国土资源局局长赖启华意识到，这是全面提升土地管理局面的重要机遇。于是，他主动做市政府领导的工作，乘势而上，促成了赣州市和赣县通过主动请缨进入试点地区名单，争取到了土地管理领域改革攻坚的主动权。
新机制带来新变化
各试点地区的实际效果给记者的一个总体感受是：新机制试点风生水起，土地管理领域的一场大攻坚、大创新运动，正在从基层萌发。
在鹰潭市耕地保护共同责任机制重点“试验区”余江县的蓝田村，记者看到，一马平川的土地，集中规划的村庄，管护得法的水利工程和耕作设施……目之所及无不在告诉你：“造地增粮富民”工程已经成为红土地上一道美丽的风景线，耕地保护共同责任机制更为这道风景线点染了更为厚重、祥和的底色。
县国土资源局副局长聂荣华告诉记者，作为全国基本农田保护示范县，该县今年年中以来在试点中总结多年来耕地保护的经验，建立完善了耕地保护责任、公告、信息管理、监督检查、听证等五项制度，同时形成了细致、易操作的目标考核办法，强化和落实规划引导以防工业用地挤占耕地，严格县城规划区用地监管，从而全面构建起一套切实有效的政府落实耕地保护共同责任的机制。
在鹰潭市政府，记者见到了常务副市长陈智祥。谈到对试点的看法，他认为新机制试点给了鹰潭市土地管理工作一次改革攻坚、探索试验的大好机遇。“既然是试点，就会有创新、有突破，就可能存在政策风险，当然我认为更大的是机遇和创新空间。”
由目前“两市四县”试点的进展情况来看，各地已经探索出一些适合当地、具有一定推广价值的做法和经验，如余江县耕地保护共同责任机制、赣县建设用地批后监管“一牌、一卡、一库、一证”管理办法、安远县拆旧建新和退宅还耕办法等。一些有政策突破的“实验”则稳妥地局限在个别乡镇等小范围试点，如鹰潭市农村宅基地管理中的经济约束、公开竞价等六项政策突破。
通过这些攻坚和创新，阻碍土地管理方式转变和效率提升的体制、机制障碍不断被清除。鹰潭市国土资源局局长彭伟告诉记者，以前地方政府对土地问题只重视用地报批和城市土地，不重视农村土地。新机制试点针对实际管理中存在的重大问题，开展了大量的调查研究，引起了地方政府对农村土地管理的重视。
“以前与规划部门的关系不顺，新机制试点后，从市政府层面进行协调，并且以发文的形式明确按国土资源部门的意见办，两个部门的关系就理顺了。原来在项目预审与申请立项上与发改部门的关系比较难处理，现在通过明确分工也理顺了。与农业部门，原来双方对耕地保护和土地整理质量上很难达成一致，现在推进到如果意见不一致怎么解决。原来跟林业部门之间有扯皮，主要是对地类的划分不一致，大面积退耕还林计划事先不抄送国土资源部门。现在碰到这种情况，就要由两个部门开现场会确定，而且明确了由土地管理部门来定。总之，最明显的效果就是政府真正地重视土地管理了。市领导一说到用地，就叮嘱我们把好关，否则就要‘咔嚓’的。”彭伟说。
从“一市三县”到“两市四县”，从各试点地区的探索实践，从参与新机制试点的政府其他部门口中，我们都不难得出这样的结论：尽管新机制试点在主客观上仍存在一定阻力，但来自最基层的鲜活实践已经用事实给了我们响亮的回答——新机制试点正在推动地方土地管理体制、机制完善和方式转变。这是一次大挑战，也是一次大机遇。
这一机遇由于深度触及了土地管理领域的核心和重大问题，大大激发和释放了土地管理制度的活力，从而根本上促进了土地的严格管理和节约集约。据悉，南京局和江西省厅已于12月12日召开了新机制试点工作座谈会，试点工作还将迈出更大步伐。目前，省厅已制定和正在拟定执法监察奖惩办法、查处违法案件程序规定、执法监察快速反应机制、城乡建设用地置换办法、城乡建设用地增减挂钩等多项制度，试点市县也在酝酿更大步伐的创新，已经成熟的新机制成果正在全省范围内推开。（记者 冯培丽）
