自治区人民政府办公厅关于转发财政厅发展改革委人行银川中心支行推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知

自治区人民政府办公厅关于转发财政厅

发展改革委人行银川中心支行推广政府和

社会资本合作模式的指导意见的通知

宁政办发〔2015〕89号

各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、直属机构，各大企业，各高等院校：

自治区财政厅、发展改革委、人行银川中心支行制定的《关于推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经自治区人民政府同意，现转发给你们，请认真抓好贯彻执行。

宁夏回族自治区人民政府办公厅

2015年7月10日

关于推广政府和社会资本合作模式的指导意见

根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等文件要求，现就我区推广运用政府和社会资本合作（Public－Private Partnership，以下简称PPP）模式，鼓励和吸引社会资本参与公共服务领域投资和运营，提高公共产品质量效率，提出以下指导意见。

一、PPP模式的内涵和重要意义

PPP模式是在基础设施及公共服务领域，政府与社会资本建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

推广运用PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化；有利于加快政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入管理方式，提高财政资金使用效益。同时，也是推动我区企业转型升级、增强经济增长的内在动力。

二、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大、十八届二中、三中、四中全会和自治区党委十一届三次全会精神，鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施、公共服务项目的建设和运营,拓宽城镇化建设融资渠道，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，推进政府与社会资本合作，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，服务“四个宁夏”建设，增加公共产品有效供给。

（二）基本原则。

1.政府主导，市场运作。厘清政府与市场边界，政府做好政策制定、发展规划和市场监督，社会资本承担项目设计、建设、运营和维护，构建协作与监督相结合的政府和社会资本合作机制。

2.以点带面，示范先行。通过示范项目抓样板、树标杆、以点带面，促进PPP模式的推广运用。优先选择符合PPP模式、比较成熟的项目进行示范，以收益性项目作为PPP模式的推广重点。

3.平等协商，诚信守约。牢固树立平等意识及合作观念，在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同，明确提供公共产品的标准及付费等内容，并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约，都必须严格按照合约约定内容执行，无故违约必须承担相应责任。

4.风险分担，互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，充分考虑社会资本合理收益，切实维护公共利益。

5.公开透明，利益优化。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

6.积极稳妥，有序推进。鼓励各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我区区情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支持责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

（三）发展目标。

政府和社会资本合作模式立足于加强和改善公共服务，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、主要任务

（四）突出制度体系建设。按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）等有关规定，建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。

（五）健全财政管理制度。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或政府报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（六）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法公开项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（七）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（八）明确适用项目范围。PPP项目原则上应具备“使用者付费”、定价机制透明、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、技术发展比较成熟、长期合同关系比较明确、有稳定现金流等特点。重点在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、市政设施（工程）、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（九）做好项目评估论证。根据有关政策法规要求，扎实做好项目的必要性、可行性、经济性、合规性等前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，从定量和定性两方面开展物有所值评价工作，对拟采用PPP模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。在项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式，平衡好项目财务效益和社会效益。

（十）规范选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，加强PPP项目政府采购环节的规范与监督管理，探索创新适合PPP项目采购的政府采购方式，依法组织开展招投标和选择项目合作伙伴。要围绕实现物有所值价值目标，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。

（十一）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（十二）增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，不断加强管理和创新，提升运营效率，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。

（十三）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

（十四）防控化解地方人民政府债务风险。各级人民政府要根据中长期发展规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。同时，要积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方人民政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地人民政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

四、政策保障

（十五）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（十六）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（十七）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目合作的有效方式。自治区财政出资引导设立PPP融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方人民政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

（十八）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

五、组织实施

（十九）加强组织领导。自治区各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对市、县（区）推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。自治区财政厅要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。各市、县（区）人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实。

（二十）健全工作协调机制。成立自治区政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组，统一协调部署全区政府和社会资本合作模式推广运用工作。领导小组下设办公室，办公室设在自治区财政厅，具体履行政策制定、业务指导、运营补贴、信息管理、宣传培训等职责。各市、县（区）人民政府要成立相应组织机构，立足实际，制定推广运用PPP模式的实施办法和工作细则，形成工作合力，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

（二十一）加大培训指导力度。各市、县（区）人民政府应大力宣传政府和社会资本合作的工作理念和方法，调动政府部门、市场主体和社会公众参与政府和社会资本合作项目的积极性，提高公众对PPP模式的认可度，形成良好的社会氛围。加强政府和社会资本合作项目实施能力建设，要不断学习借鉴区内外开展PPP的经验做法，注重引进和培育高层次专业人才，尽快培养和造就一批精通PPP业务的专家型干部，提升项目组织实施质量。

（二十二）搭建信息平台。各市、县（区）人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，事关人民群众切身利益，是保障和改善民生的一项重要工作。各市、县（区）、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到自治区党委、人民政府的决策部署上来，精心组织实施，加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。自治区财政厅要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向自治区人民政府报告。