江苏省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

江苏省政府关于在公共服务领域推广
政府和社会资本合作模式的实施意见
苏政发〔2015〕101号 

各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

为贯彻《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，围绕增加公共产品和公共服务供给，充分发挥社会资本积极作用，改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式，促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，现就推广政府和社会资本合作提出以下实施意见。

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

政府和社会资本合作（PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式能充分发挥市场机制作用，从而提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。社会资本承担公共服务项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于简政放权，理顺政府与市场关系，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式将有效打破社会资本进入公共服务领域的各种限制，鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，为中小企业提供更多参与机会，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付的依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，按照代际公平的原则分担公共资金投入，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、明确政府和社会资本合作模式的总体要求

（一）指导思想。

坚持以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，按照省委、省政府决策部署，全面深化改革，立足江苏实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，不断提升我省公共服务保障水平。

（二）遵循原则。

1．依法合规，重诺履约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，合同双方必须牢固树立法律意识、契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

2．回报合理，风险分担。建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，要充分调动社会资本积极性，确保社会资本有盈利但不暴利。在政府和社会资本间合理分配PPP项目风险，原则上项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3．公开公正，规范透明。PPP项目必须坚持程序规范透明，通过公开、公平、公正的竞争方式选择社会资本方。依法充分披露PPP项目重要信息，保障公众知情权。

4．积极稳妥，有序推进。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进PPP项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，而带来支出压力。

（三）发展目标。

立足于加强和改善公共服务，形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合起来，促进社会资本竞争和管理创新，确保公共利益最大化。

（四）适用范围。

在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

1．存量项目。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。

2．新建项目。新建公共服务类项目，应优先采用PPP模式，由地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，按照项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，逐步增加运用PPP模式的比例。合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式，保证决策质量。

三、规范推进政府和社会资本合作项目实施

（一）严格规范实施要求。各地应按照预算法、合同法、政府采购法及实施条例精神，按照国办发〔2015〕42号文件要求，建立健全PPP项目实施制度体系，严格规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，实施项目全生命周期管理，保证项目实施质量，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

（二）建立完善遴选机制。各级行业主管部门根据经济社会发展需求及行业发展规划，从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，社会资本可向行业主管部门推荐合作项目。项目发起人应提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料，明确PPP项目的实施机构、合作模式、期限与回报机制等。各地财政部门应会同发展改革及各相关职能部门对征集的PPP项目进行评估、论证等筛选工作，确定备选项目，制定PPP项目年度和中期开发计划，建立动态管理、滚动实施、批次推进的PPP项目储备库。省财政部门应会同省发展改革及省各行业主管部门对各地、各部门报送的项目进行审查、论证，建立并完善全省PPP项目库。

（三）科学进行评估论证。各地对备选项目进行科学评估论证，积极借鉴物有所值（Value for Money）评价理念和方法，对拟实施PPP项目进行筛选，确保在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面比传统政府采购模式更具优势。应按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）要求，对拟实施PPP项目从股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等方面进行全生命周期财政支出责任识别，结合本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估，促进中长期财政可持续发展。各级政府每一年度全部PPP项目财政支出责任量化额度，可按不超过一般公共预算支出10%比例安排。

（四）合理确定权利义务。各地财政部门应会同发展改革及各相关职能部门对项目实施机构制定的PPP项目实施方案及合同条款进行联合评审，并报同级政府批准。应树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计项目实施方案及合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（五）择优选择合作伙伴。各级政府应当按照相关法律法规规定，公开选择PPP项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。省级以上试点示范项目在省级政府采购平台组织实施。

（六）推动项目落地实施。项目实施单位应会同相关职能部门按照合同约定，督促社会资本方按时足额出资设立项目公司，保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，依约提请财政部门支付费用，并执行约定的奖励、惩处及超额收益分享条款。社会资本要履行好社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益。要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展。咨询、法律、会计等中介机构要提供优质价廉的服务，促进项目增效升级。

（七）保障服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

（八）建立绩效管理体系。积极构建政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等进行综合评价，评价结果依法公开。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。

四、强化政府和社会资本合作政策制度保障

（一）加强项目财政管理。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。各地应针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（二）健全价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，依据项目运行情况和绩效评价结果，加快健全公共服务价格调整机制。完善政府价格决策听证制度，提高价格管理水平，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，确保定价调价的合规性、科学性和透明度。

（三）完善财税支持政策。各地应积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。统筹运用公共服务领域各类建设专项资金，综合采取资本金注入、财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式，优先落实对采取PPP模式项目的支持。财政和税务部门应落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采用PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励各级政府在承担有限损失前提下，与具有投资管理经验的金融机构或社会资本按照政府引导、市场化运作原则，发起设立PPP合作基金，政府也可单独发起设立PPP支持基金。省财政部门发起设立江苏省PPP融资支持基金，通过股权、债权等形式为全省PPP项目提供融资增信支持。鼓励各级政府建立PPP项目的各类财政支持机制。

（四）做好综合金融服务。鼓励金融机构积极发挥融资顾问、财务顾问作用，通过投资、信贷、债券、票据、租赁、证券、保险等多类型业务产品组合，为PPP项目提供金融支持。引导商业性金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极拓宽项目融资渠道。支持政策性、开发性金融机构发挥中长期贷款优势，加强信贷规模统筹调配，优先保障PPP项目融资需求。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资，鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。鼓励依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

（五）保障项目用地供给。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（六）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立PPP项目实施方案联评联审机制，提高审查效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。发展改革、规划、国土资源、环境保护等部门要优化办理流程，缩短办理时限，加快项目立项、规划选址、用地预审、项目方案核准审批等手续办理。对实施方案中部门联合审核时已明确的相关事项，不再重复作实质性审查。

（七）建立多层次监督管理体系。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。财政部门要加强对PPP项目中财政资金使用监管，严禁转移、挪用政府资本金、投资补助、引导基金等用于PPP项目的各项资金。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（八）完善法律法规体系。推进相关立法，着力解决PPP项目运行与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，适时出台地方性法规或规章，进一步规范PPP模式的运用。

五、组织实施

（一）加强组织领导。省政府各有关部门要按照职责分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广PPP模式的指导和监督。省财政部门要会同有关部门，加强沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。各市、县（市）人民政府应建立政府与社会资本合作协调工作机制，要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实，推动PPP项目落地实施。

（二）做好试点推介。省财政部门会同省发展改革及其他行业主管部门，根据各地经济社会发展及政府债务水平等实际情况，在各地报送并列入全省PPP项目库中，选取社会公益效益较好、实施条件较为成熟的重点项目，开展试点工作，并及时总结典型案例，组织交流推广，发挥好示范带动作用，并积极向财政部进行示范项目推荐。对列入国家和省级层面的试点示范项目，在政府投资补助、财政专项资金安排及基金支持等方面予以重点和优先安排。

（三）搭建信息平台。各级政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，深入推进政务诚信、商务诚信和社会诚信建设，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，积极实现合作各方主体信用的记录、整合和应用，推进守信激励、失信惩戒机制有效运转，确保PPP项目实施公开透明、有序推进。

（四）提升专业能力。加强引导和培育，有效发挥专业咨询机构在PPP项目的评估论证、方案设计、资产评估、财务测算、法律界定、合同管理等方面的积极作用，增强项目决策科学性和管理专业性。政府部门及相关机构应立足工作实际需要，鼓励各类市场主体加大人才培训力度，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，建设一支高素质的专业人才队伍，提高项目组织实施能力和监督管理水平。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，设立专门机构或整合专门力量，承担PPP模式推广职责。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是深化经济体制改革、加快转变政府职能、提高财政资金效益、创新投融资机制、保障和改善民生的一项重要工作，事关人民群众切身利益，全省上下要高度重视，积极稳妥推进。各地、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到中央和省的决策部署上来，精心组织实施，加强协调配合，切实履行职责，形成工作合力，共同抓好落实。省财政厅要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向省政府报告。

江苏省人民政府
2015年9月5日