监管转型增强国有资本效率
——访国家行政学院研究员张春晓

新一轮国企改革的靴子终于落地。近日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）。这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。中国经济时报特邀国家行政学院研究员张春晓对《意见》的意义、亮点以及特点进行详尽地分析。

全民性是一大亮点

中国经济时报：此次《意见》的出台，对于国有企业发展具有怎样的意义？《意见》的主要亮点有哪些？

张春晓：《意见》对于国有企业发展、整个经济发展、完善整个国资监管和运营体系而言都是重要的指导性文件，具有里程碑意义。而且《意见》方向清楚，可操作性强，具体措施到位。

《意见》有两个最大的亮点。第一，《意见》开宗明义，强调国有企业属于全民。党的十八届三中全会指出：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。习近平总书记多次强调国有资产、国有资源是全国人民的财富，来之不易。然而，多年来国企改革虽然取得很大的成绩，但也存在诸如侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产，以及逃避金融债务等问题，导致国有资产流失。这次强调全民性，为国企改革指明了方向，明确了国企改革为谁而改。如果没有国有企业的全民性，我们就没有必要进一步做大、做优、做强国有经济。

第二，《意见》清晰地指出了党组织在完善现代企业制度过程中的政治法定核心作用。国有企业的产权属性和党组织的根本属性内在地统一于“人民”。国有企业是全国人民的投资，从产权属性上来说，国有企业属于全民，所以全民要求国有企业能够完成全民的要求。中国共产党要代表全民的利益，就有责任有义务把国有企业做好。

在新一轮的改革中，必须要强调坚持党的领导，加强党的建设。为什么这样说？在前一轮改革过程中，尤其是中央巡视组和地方各个巡视组进入到各级所有企业巡视过程中，发现一个问题，但凡这个企业党组织建设是健全的、完善的，国有企业的运行效率都是相对高的，而且国有资产的保值增值率相对是高的。调查发现，如果削弱了党的领导，弱化了党的建设，那国有资产的运营效率是同方向降低的，也不乏利益输送，国有资产的显性、隐性流失等现象。所以新一轮改革中，从监管层面上看，必须要坚持党的领导，加强党的建设。

分类监管新老“三会”并行不悖

中国经济时报：《意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。为什么要这样分类？商业类和公益类国企各承担怎样的任务？

张春晓：在深化国有企业改革的过程中，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。

这样的划分对于我们的国情、市场特点、经济行为以及整个经济结构的特点而言，是一个最优化的分类，而不是简单地按照企业是竞争还是非竞争来划分。

商业类国有企业主要是凸显其在市场中的商业运作，其核心目的是增强国有经济的活力，放大国有资本的功能，实现国有资产保值增值。这类国企在整个产业、行业和经济发展中要起到排头兵和骨干作用，它要为整个中国经济发展形成重要的支撑力量。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力，这是分类的大原则。这两大类区分让企业知道了该干什么不该干什么，重心在哪里。这样就有利于对国有企业进行分类的改革，从而实现分类发展。此外，也会因为类别不同而实施不同的监管和考核方式，从而实现监管的有效性，增强考核的针对性。

中国经济时报：根据《意见》，有了清晰的分类之后，如何完善现代企业制度？

张春晓：这次完善现代企业制度就是向中国特色的现代国有企业制度迈进。我们学习了西方公司制、股份制以及公司法人治理结构的优势，同时将党组织的政法核心作用吸收进来，这样“老三会”，即党委会、工会和职工代表大会主要督促企业完成全民交付的经济、社会、政治责任，而“新三会”，即股东大会、董事会、监事会就要完成这三大责任所要求的具体内容。也就是要履行四大职能：第一，市场竞争的主体，第二，行业发展的引领，第三，宏观调控的有力工具，第四，公共品提供的主力军。新老“三会”并行不悖，而且各自凸显自己应该做的职责。这样一来现代企业制度就相当完善了。在此基础上，就可以实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式，并对国有企业领导人员进行分类分层管理。在国有资产保值增值中，委派者要实现国有资产保值，保证国有资产属于人民，不损失；而职业经理层，就是要实现国有资产的增值、发展。根据人员分类的不同，就能够确定相应的薪酬分配，人员的业绩明确了，其评价体系也能够建立起来，绩效考核也得以推进。这样能够有效调动人员的积极性，责任就容易落实，国有资产的保值增值率也就能够到位。

监管转型增强国有资本效率

中国经济时报：围绕以管资本为主加强国有资产监管，《意见》提出了多项措施，例如以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制等。那么，监管转型的意义何在？

张春晓：国有企业分类分好了，企业制度也完善了，现在应该赋予企业权利。经营权和所有权是企业的管理者和经营者非常重要的两大权利，《意见》中多次提出要划清经营权和所有权的界限，同时要使经营权和所有权分离，国资委以“管资本”为主。

经营权和所有权分离使监管和营运实现了各自的属性，国有企业经营的独立性更强，市场化程度更高，市场化的平台就非常容易搭建，市场化的运营效率就能够逐步提高。更有利于实现进一步提高国有资产的活力、控制力、影响力和抗风险能力的目标。

新一轮的改革对于国有企业的经营和国有资产的监管，都发生了重大的变化。2003年，国资委成立，管资产、管人、管事相结合，“三管”运行。这种方式经过十年的改革试点取得了很大的成绩，也使国有企业在市场中稳步发展，成为市场竞争的主体。监管部门也找到了一些监管的手段和方法。在前一轮的国企改革中，给国有企业的权利只有经营权。对于监管部门，它有了国有资产的管理权、监督权，以及国有资本的管理权、经营权和监督权，所以国有企业由于自身权利的缩小，在市场运行中缩手缩脚。

党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。在这一轮改革的《意见》中，监管和运行方式发生了改变，以管资本为主，强化国有资产监管。把国有资产的经营权和管理权全部下放给了国有企业，国有资本和国有资产实现了分割，随着国有企业国有资本经营公司搭建成形，国有资产的监督管理部门将会把国有资产的经营权放到国有资本经营公司。在这种情况下，企业在市场中成为真正的市场主体，其运营效率就高了，受的束缚就少了，自主经营性就强了，国有资产的保值增值率自然就提高了，为国民经济的贡献就变大了。在新一轮的改革中，监督和企业经营两条线都得以强化，两边都能够获得更好的发展，国有资本的效率方能真正得以发挥。

混合所有制改革：实现“1＋1＞2”的效果

中国经济时报：本轮改革中，“混合所有制改革”一直是外界关注的热点词汇。而此次文件也意味着过去出现过多次变化的“国企混改”之争有了定论，您认为，今后应当如何发展混合所有制经济？

张春晓：在中央深改组一次会议、二次会议上，习近平总书记都强调，对于任何改革，都要做到“蹄疾步稳”。十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，到今年政府工作报告提出要有序实施混合所有制经济，再到这次《意见》明确提出稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，就是“蹄疾步稳”的具体落地。

推动混合所有制经济发展，必须有利于国有资本放大功能，保值增值，增强活力，必须有利于引进的非公资本优势互补，取长补短，激发活力，要实现“1＋1＞2”的效果，绝不能因混合而混合。发展混合所有制经济并不是简单的国进民退，也不是简单的国退民进，而是要共进，共同做大民族企业，为中国整个经济发展做出重要支撑。

在稳妥推进混合所有制经济的过程中，必须强化对国有资产的监管，搭建良性的、公平公正公开的运行平台，绝不能搞暗箱操作，不能出现“灯下黑”。

稳妥推动混合所有制经济发展，不是要把原有的国有资产其中的一块蛋糕切去，而是引进优秀的战略投资者，把存量资产做大，把蛋糕做大。另外，还要让国有经济和非公经济共同再做一个蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做强再做大。同时，也鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，共同做强做优做大民族企业。

此外，本轮改革中的另一个特点就是强化了对整个国有资产的监督，防止国有资产流失。对此，《意见》指出要强化内部监督、建立外部监督、实施社会监督。即，要将国有企业的改革置于阳光下操作，任何涉及商业机密，或牵涉到国家机密以外的，能公开的全部公开，要让老百姓监督。因为国有企业的全民性，老百姓的监督就是股东的监督，这次监督是完全可以做到闭环监督。（记者 陈婧）