务实理性全面推进国企改革
——访国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）。这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，必将开启国有企业发展的新篇章。国企是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。深化国企改革，是促进经济社会发展的时代要求，也是人民的期盼。

《意见》对于深入推进国企改革有哪些重要意义？此轮国企改革的重点和亮点是什么？如何以管资本为主加强国资监管？为此，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波，围绕《意见》展开深度解读。

务实成《意见》部署改革最大亮点

中国经济时报：你认为《意见》在部署国有企业改革中，存在哪些亮点？

项安波：《意见》虽然姗姗来迟，但其中不乏亮点，如“坚定不移做强做优做大国有企业”措辞排序上的讲究，显示了国有企业在规模化发展的同时，要更加注重效率优先；“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”暗示了国有企业不仅要做“减法”和“加法”，也要做“乘法”。

《意见》在发展混合所有制经济、完善国有资产管理体制和完善现代企业制度等方面提出的一些改革思路，使人理解作为最重要的顶层改革方案设计之一，具有更高的共识度和更好的操作性。应该说，推动混合所有制改革面对现实问题采取了实事求是的务实态度，是最大亮点。

《意见》关于推动混合所有制的部分里面开篇第一句即强调了“以促进国有企业转换经营机制”等稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，即要注重利用推进混合所有制改革来实现国有企业丰富生产要素与民营企业灵活经营机制的互补、融合。通过混合所有制改革促进国有企业经营机制的转换，是国有企业激发活力、提升效率的关键。

《意见》显示了发展混合所有制经济实际上是双向进入的，既强调了引入非国有资本参与国有企业改革，也明确了鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，同时也划定了国有资本以公共服务、高新技术、生态环保和战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。这既呼应了十八届三中全会《决定》关于国有资本重点投向五大领域的要求，也避免了“与民争利”、“国进民退”等方面的争议。

关于探索实行混合所有制企业员工持股，《意见》对于以前一些难以明确的部分问题给出了答案。首先，明确了优先支持转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。个人理解，原因在于此类企业发展高度依赖于依附“人”之上的因素——知识、技能和积极性等，实行员工持股有利于协调国有资本和创造性劳动之间的关系，激发生产力。优先支持此类企业试点，利大弊小，风险低、争议少。其次，明确了支持科研人员、经营管理人员和业务骨干持股，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，对员工持股中的“员工”范围界定和持股方式这两个关键问题，给出了标准或指引，有助于实践者能规范有序地推进改革。

此外，《意见》还充分认识到了推进混合所有制改革的复杂性和艰巨性。因而面对现实问题，采取了实事求是的务实态度。同时也不回避矛盾，对看清楚了的问题给出了清晰指引。

这样，既能做到稳妥推进，又能在业已出台的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》这一保障性文件的基础上，更好地防范潜在风险和避免可能的负面效果。

完善现代企业制度严防国有资产流失

中国经济时报：《意见》对于以监管资本为主防止国有资产流失的作用有哪些？

项安波：国资管理体制改革的重点是“管资本”和国有资产监管机构转变职能。过去的国资管理体制在促进国企做大规模中发挥了重要作用，但在促进“做强做优”方面不够，还存在“越位”和“缺位”并存、行政化管理方式为主、国资布局不合理等问题，抑制了国有企业活力、降低了国有资本效率。完善的国有资产管理体制能为提升国有资本效率和释放国有企业活力创造基本环境。

《意见》强调了“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”。某种意义上来说，当前深化国有企业改革的主要对象已经不仅仅是国有企业，更要包括国有资本及其之后的党政机构。为给深化国有企业改革创造良好条件，国资监管机构当务之急是转变职能和转变管理方式：一方面，需要将与公共管理相关的职能移交给其他政府部门，摆脱“老板＋婆婆”双重角色于一身的定位，以更为纯粹地履行出资人代表职责；另一方面，需要从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。

关于“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”。目前《意见》较多地阐述间接授权经营体制，对直接授权经营体制仅提到要“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，着墨不多。我们希望能同时均等试点间接和直接两种国有资本授权经营体制，这样更有价值和意义。因为唯有如此，才能使得试点成为有竞争、能比较、可评估的“赛马机制”，以便将来能择优在更大范围内推广成功模式和先进经验。

中国经济时报：深化国有企业改革亟须完善现代企业制度。《意见》对此进行了系统阐述，列出了“时间表”，绘制了“路线图”。你认为完善现代企业制度的关键点和难点在哪？

项安波：完善现代企业制度关键在于股权改革。《意见》重视了推进公司制股份制改革，明确要“加大集团层面公司制改革力度”。我们理解，新一轮国有企业改革将过去主要在集团二级、三级公司层面推动的股权改革，上升到集团母公司层面。也就是国有独资的集团母公司也要股权多元化，合适的可以结合混合所有制改革发展成为混合所有制企业。这有利于按现代企业制度要求和市场化方向，解决长期困扰国有企业集团“老体制管新体制”等问题。

更重要的是，可以通过股权多元化或结合混合所有制改革，来优化国有企业的股权结构，进而完善公司法人治理结构，发挥董事会作为决策机构在公司治理中的核心作用。此外，产权层面的改革对于推行职业经理人制度，以市场化为导向、完善并切实落实“三项制度”,消除国有企业内部行政化的思想意识和运行机制，加强激励约束机制建设等等，都具有基础性的促进作用。

《意见》还提出允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。这进一步为优化国有企业股权结构，特别是改变国有股“一股独大”格局，提供了条件。“优先股”使得国有资本保值增值更有保障，并赋予了国有资本更大的灵活性和更强的流动性；“国家特殊管理股制度”保证了政府在特定领域即使只有少数股权，仍具有否决权，不至于失控。

《意见》将有效改变国企改革停滞局面

中国经济时报：你如何看待一直以来社会上存在的对国有企业改革方向的误读？

项安波：我国的国有企业数目之多、资产之大、分布之广，举世无匹，对国民经济整体效率、协调发展和国家国际竞争力的影响举足轻重。经过三十多年的改革和努力，国有企业在规模与实力等方面都有了长足进步，但取得的成绩与其拥有的资源，与政府的要求和民众的期望仍有差距。

随着我国经济转入新常态和全面深化改革的深入推进，国有企业所处的政策、行业与市场环境已经开始发生变化，一批分布于重化工业等产能过剩领域的国有企业在经济增速转变阶段极有可能重陷困境，而社会上普遍存在着越来越难以接受国有企业对经济增长的抑制或拖累的现象和局面。这也是为什么过去一段时间，进一步深化国有企业改革的呼声越来越强烈的主要原因。《意见》的出台，使得国有企业改革停滞不前不再具备搪塞的理由。

目前，国有企业资源优势明显、整体经营状况尚可，我国社保体系基本健全，并且过去几轮改革积累了较为丰富的经验；而另一方面，适应经济新常态使得提升国有企业经营绩效、提高国有资本公益性和流动性等任务既迫切又必要。主动推进国有企业改革，当前既是有利时机，也是关键时期，再不能只坐而言、而应起而行。当前，各方应摒弃对国有企业的先验判断，按照十八届三中全会《决定》精神和《意见》部署，凝聚改革共识，务实理性地推进国有企业改革，避免在消极怠工、推诿回避中贻误改革时机。