安徽省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

安徽省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见
皖政〔2015〕123号

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）精神，推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，努力促进经济持续健康发展，现就创新重点领域投融资机制，充分发挥社会投资特别是民间资本的积极作用，提出以下实施意见：

一、总体思路

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念，落实省委、省政府决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不断创新投融资机制，优化政府投资方式，完善价格形成机制，着力打破行业垄断和市场壁垒，统一市场准入，降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造平等的投资环境，进一步鼓励和支持社会资本特别是民间资本参与公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等重点领域建设，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务全省生产力布局，增加公共产品有效供给。

二、鼓励和支持社会资本参与重点领域建设

（一）农业水利领域。

1．拓宽社会资本进入领域。除法律法规特殊规定外，重大水利工程投资建设和运营一律向社会资本开放。凡社会资本愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑社会资本参与建设和运营。支持农业企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农民用水合作组织持有和管护。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省农委、省水利厅，列第一位的为牵头单位，下同）

2．保障社会资本合法权益。社会资本投资建设或运营管理重大水利工程，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件。社会资本投资建设或运营管理的重大水利工程，可依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予赔偿或者补偿。（责任单位：省发展改革委、省农委、省水利厅、省财政厅、省国土资源厅）

3．探索建立水权制度。通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。按照农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，健全水资源使用权管理。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。（责任单位：省水利厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅）

4．建立符合市场导向的水价形成机制。水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价，完善农业用水价格形成机制，推进农业水价综合改革，引导和促进社会资本参与农田水利建设。（责任单位：省物价局、省水利厅、省农委）

（二）交通领域。

1．创新铁路投融资机制。创造公平竞争、平等进入的市场环境，通过项目资源优化配置、沿线土地合作开发等多种方式，吸引社会资本参与我省城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路、支线铁路的投资经营。支持通过规范方式向社会资本转让既有合资铁路省方股权，转让收益全部用于铁路发展。以优先股等方式吸纳各类社会资本进入省铁路建设投资基金，2017年前将基金规模扩大至200亿元。实施铁路沿线土地综合开发，土地开发收益纳入政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，并全额用于我省境内铁路项目建设、债务偿还、运营补亏。支持省投资集团和各市级铁路投资机构，通过发行企业债券、中长期票据、短期融资券等方式扩大直接融资规模。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省政府金融办，省投资集团）

2．完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。鼓励按照收益共享、物有所值、保障公共利益、合理分担风险等原则，积极吸引社会资本以多种融资方式参与公路建设与运营。完善收费公路政策，加快建立高速公路与普通公路统筹发展机制。允许符合条件的、以新建项目设立的企业为主体发行项目收益债，支持公路重大项目发行永续债券。（责任单位：省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅、省物价局、省政府金融办）

3．鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。进一步加大水运、民航领域的开放力度，积极吸引社会资本参与港口码头、机场以及机场配套服务设施投资建设。允许向社会资本转让港口码头优质资产或股权，转让收益全部用于水运基础设施建设。鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。（责任单位：省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅、省物价局）

（三）能源领域。

1．鼓励和支持社会资本参与电力建设。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励和支持社会资本投资建设常规水电站和抽水蓄能电站。鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造等领域，在项目核准、电价补贴、电网接入等方面与国有资本享有同等地位。（责任单位：省发展改革委、省能源局、省商务厅、省物价局，省电力公司）

2．鼓励和支持社会资本参与电网建设。积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。鼓励社会资本参与投资配电业务。支持社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。（责任单位：省发展改革委、省能源局，省电力公司）

3．鼓励和支持社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。支持省内国有和民营企业加强与央企合作，参与建设途经或邻近我省的国家油气管网主干线、液化天然气接收站、地下储气库。支持民营企业和省内国有企业控股建设省内油气管网干支线、原油和成品油商业储备库、城市配套管网和储气设施、车船加注和村镇配气设施等。支持社会资本积极参与国家铁路运煤干线和煤炭储配体系建设。（责任单位：省发展改革委、省能源局）

4．推进能源价格改革。落实国家天然气改革意见，实现存量气和增量气价格并轨。鼓励天然气分布式能源与用户直接签订协议，自主协商确定电量和价格。加强省内短途天然气管道运输价格管理。落实国家可再生能源发电价格政策，进一步完善燃煤发电机组环保电价政策。（责任单位：省物价局、省能源局） 

（四）生态环保领域。

1．推进国有林场改革。紧紧围绕保护生态、保障民生两大目标，推动政事分开、事企分开，实现体制机制创新，推动国有林场发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，加快建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制。（责任单位：省发展改革委、省林业厅）

2．鼓励和支持社会资本参与生态建设。在严格保护森林、湿地和饮用水源等生态资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的林业企业、农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户等新型经营主体投资建设生态项目。对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，及时依法颁发林权证，在保障生态效益、符合土地用途的前提下，支持发展种植、养殖、相关林产品采集加工、森林旅游和生态休闲等林下经济。（责任单位：省林业厅、省农委、省国土资源厅）

3．推行环境污染第三方治理。以环境公用设施、工业园区企业污染治理等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，吸引和扩大社会资本投入，引入环境污染责任保险机制，推动建立污染者付费、第三方治理、环境事故保险赔偿的治污新机制。（责任单位：省发展改革委、省环保厅）

4．积极推进排污权、碳排放权交易。制定排污权有偿使用与交易管理制度，为在重点区域、重点行业开展相关工作做好准备。抓紧建立全省碳排放权交易工作机制，积极参与全国碳排放权交易，尽快提出参与全国碳排放权交易的企业名单。加快碳排放权交易核查体系建设，引进和培育碳排放交易专业人才，培育碳减排专业服务机构。（责任单位：省发展改革委、省环保厅）

（五）市政基础设施领域。

1．改革市政基础设施建设运营模式。推行政府主导，建设、运营、监管相分离的市场化运行机制，全面实行“建管分开、管办分离”模式。加快推动城市基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。积极推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。（责任单位：省住房城乡建设厅、省发展改革委）

2．鼓励和支持社会资本参与市政基础设施建设运营。采用特许经营、投资补助、运营补贴、融资费用补贴或政府购买服务等方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、园林绿化、公园配套服务、公共交通、停车设施、城市综合智能交通系统等项目。对市政设施管护、园林绿化养护、道路清扫保洁等，应采取政府购买服务方式引入社会资本，提高运行管护效率和水平。鼓励采用委托经营或转让—经营—转让等方式，将已建成市政基础设施项目转交社会资本运营管理，盘活存量资产。（责任单位：省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅）

3．加强城镇基础设施建设。引导社会资本全面参与新型城镇化试点省建设，推进深化县城基础设施投融资机制改革试点工作，积极争取国家对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策和资金支持，积极引入社会资本参与试点县和重点镇市政基础设施建设，及时总结经验并在全省推广。在城镇棚户区和城乡危房改造等保障性安居工程及配套基础设施建设等方面，积极推进政府和社会资本合作。（责任单位：省发展改革委、省住房城乡建设厅）

4．推进市政基础设施价格改革。不断完善和改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，合理保障经营者收益。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，各级政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。（责任单位：省物价局、省财政厅、省住房城乡建设厅）

（六）社会事业领域。

1．积极推进社会事业公立机构分类改革。改革公办养老机构管理和运营体制，积极推进公建民营、民办公助，抓紧制定社会力量运营公办养老机构管理办法。鼓励民间资本参与公办养老机构改组改制，引导社会资金共同设立省养老服务产业发展基金，积极推动养老企业融资。发展民间资本参股或控股的混合所有制养老机构。加快推进体育行业协会与行政机关脱钩，扩大体育社会组织承担公共服务的范围和内容。引入和运用现代企业制度，加快体育场馆管理体制和运营机制创新。鼓励和引导社会资本以合资、合作、托管等形式参与公立医院改革。（责任单位：省编办、省发展改革委、省人力资源社会保障厅、省民政厅、省卫生计生委、省体育局）

2．鼓励和支持社会资本参与社会事业投资。研究制定鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的实施意见。推进社会力量参与公办职业院校改革，开展混合所有制职业院校试点，积极探索发展股份制、混合所有制职业院校，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务机制。将符合条件的社会资本举办的医疗机构纳入医疗保险（含新农合）和医疗救助定点范围，享受与公立医疗机构同等报销政策。在政府购买基本医疗卫生服务、落实重大公共卫生项目、实行人才培训时，执行与公立医疗机构同等补偿政策。简化医疗机构设立审批程序，取消床位规模等前置条件，探索以公建民营、民办公助等方式建立区域性检验检查中心，落实社会办医各项税收优惠政策，促进社会办医健康发展。鼓励和支持社会力量参与文化建设，鼓励有条件的地方开展文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式引入社会组织和企业参与文化设施运营。鼓励社会资本进入体育领域，建设体育设施，承办体育赛事，提供体育服务。（责任单位：省教育厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省文化厅、省体育局）

3．落实社会事业建设运营税费优惠政策。落实国家关于非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。（责任单位：省财政厅、省地税局、省物价局、省教育厅、省卫生计生委、省民政厅、省文化厅、省体育局）

4．完善社会事业价格机制。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由各级政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。对接受学历教育的收费项目和标准由学校制定，报有关部门批准，接受其他教育的收费项目和标准由学校自主定价。（责任单位：省物价局、省民政厅、省教育厅、省卫生计生委）

（七）信息和民用空间设施领域。

1．吸引民间资本加大信息民用空间基础设施投资力度。积极推动和支持民间资本进入电信领域，参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护。鼓励基础电信企业将基站机房、通信塔等基础设施外包第三方民营企业，推进基础设施共建共享。支持民营企业运用民用空间技术，参与智能交通、智能旅游、智能农业和智慧城市建设。（责任单位：省经济信息化委、省通信管理局、省交通运输厅、省旅游局、省农委、省发展改革委）

2．支持电信业进一步开放。鼓励民间资本开展宽带接入网络建设和业务运营，促进公平竞争，推动资源共享，保障企业实现平等接入，用户实现自由选择。加强政策引导，鼓励符合条件的民营企业在全省开展移动通信转售业务，促进移动通信业务创新发展。（责任单位：省经济和信息化委、中国电信安徽分公司、中国移动安徽有限公司、中国联通安徽分公司）

三、不断加大重点领域融资模式创新力度 

（一）探索创新信贷服务。充分发挥信贷政策导向作用，鼓励和引导银行业金融机构加大公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域的信贷产品创新，支持开展以排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益等为担保的贷款业务。（责任单位：省政府金融办、人行合肥中心支行、安徽银监局、安徽保监局）

（二）深化农村金融改革创新。探索开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房财产权抵押担保贷款试点。推广以大型农业机械设备、运输工具、林木所有权、林地使用权、水域滩涂养殖权、承包土地收益权、农产品订单、知识产权等为标的的新型抵质押担保方式。利用涉农保险作为增信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。鼓励涉农企业为农户、家庭农场、农民合作社等提供贷款担保。（责任单位：省政府金融办、省农委、省林业厅、人行合肥中心支行、安徽银监局、安徽保监局）

（三）鼓励重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。建立健全发债企业辅导制度，为企业发债提供全程跟踪服务。多渠道拓展债券融资，积极支持发行城市停车场、养老产业、战略性新兴产业、城市地下综合管廊等专项债券，鼓励重点领域项目采用企业债券、项目收益债、公司债券、中期票据等方式进行融资。（责任单位：省政府金融办、省财政厅、人行合肥中心支行、安徽银监局、安徽证监局、安徽保监局、省发展改革委）

（四）鼓励发展重点领域建设的投资基金。推进投资向投融资转变，以政府资金为引导，加强与金融、债券、基金、保险等金融机构的合作，通过政银企合作、设立引导基金等多种方式，形成“政府+金融”、“政府投资+民间资本”等多种融资机制，撬动更多社会资本参与重大工程建设。鼓励民间资本发起设立主要投资于基础设施、公共服务、生态环保、战略性新兴产业、十大高成长性产业、现代服务业等领域的创业投资基金和产业投资基金。（责任单位：省发展改革委、省经济信息化委、省财政厅、省政府金融办、安徽银监局、安徽证监局、安徽保监局）

（五）充分发挥政策性、开发性金融机构的积极作用。运用政策性、开发性金融为重点项目提供“投资、贷款（含过桥贷款）、债券、租赁、证券”等综合金融服务。积极推进与开发性金融机构在新型城镇化建设、城市棚户区改造、引江济淮、国省干道改造、铁路征地拆迁等方面的长期稳定合作。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省政府金融办）

四、有效发挥政府投资引导和带动作用 

（一）优化政府投资方向。进一步明确政府投资领域和范围，加大财政专项资金整合力度，逐步退出竞争性投资领域，主要投向公益性和基础性领域。对鼓励社会资本参与的重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。（责任单位：省发展改革委、省财政厅）

（二）研究改进省级预算内投资安排方式。对竞争性领域和基础设施、公用事业的投资专项，探索采取基金管理、股权投资、入股产业投资基金等市场化运作模式，鼓励更多社会资本参与重大工程建设。完善政府投资专项监督制衡机制，规范政府投资安排行为，对关系群众切身利益的政府投资专项，改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。（责任单位：省发展改革委、省经济信息化委、省财政厅） 

五、建立健全政府和社会资本合作（PPP）模式

（一）积极推广PPP模式。建立各级政府负责、行业主管部门推动、相关部门参与的协调推进机制，切实做好PPP项目的统筹规划、综合平衡和储备管理。在政府负有提供责任又适宜市场化运作的重点领域，积极推广应用PPP模式，引入社会资本，增强公共产品供给能力。已建成项目可植入PPP模式，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活存量资产、提升经营管理水平，改善公共服务。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省国资委）

（二）开展项目示范。加快推进鼓励社会资本参与的示范项目实施。选择一批市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对宽裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的公共服务、基础设施类项目，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，积极推进政府和社会资本合作，及时总结经验、大力宣传，发挥示范带动作用。抓紧建立全省PPP项目库，动态调整，定期调度。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省教育厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省卫生计生委、省文化厅、省体育局、省旅游局、省能源局）

（三）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅）

（四）保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。（责任单位：省国土资源厅、省财政厅）

（五）加强财税支持。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目特别是纯公益项目采取政府和社会资本合作模式的，按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，吸引更多社会资本参与。（责任单位：省财政厅、省发展改革委、省地税局、人行合肥中心支行）

（六）加强合同管理和风险防范。依据政府和社会资本合作项目通用合同指南等，项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约责任、政府接管以及评估论证等内容，特别是对PPP项目可能产生的相关风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。鼓励推进第三方评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。（责任单位：省财政厅、省发展改革委、省物价局）

（七）建立退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省国资委）

各地、各有关部门要切实提高认识，加强组织领导，加大宣传力度，健全工作机制，完善、细化和落实各项政策措施，协调推进重点领域投融资改革创新，扩大社会资本投资，切实发挥好投资对稳增长的关键作用。省有关单位要继续加强与国家有关部委的衔接，密切跟踪配套措施进展情况，对已经出台的政策，要及时结合实际，研究制定配套办法。省发展改革委要会同有关部门加强对实施意见落实情况的督促检查，重大问题及时向省政府报告。

安徽省人民政府
2015年12月13日