专家学者解读《关于全面推进政务公开工作的意见》

2016-04-26 20:56 来源: 中国行政管理
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[主持人导语]2016年2月17日,中办、国办印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称《意见》)公布。《意见》针对政务公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题,确立了新时期政务公开工作的指导思想、基本原则和工作目标,针对政务主动公开、政务开放参与、政务能力提升及其强化保障措施等方面明确了工作流程、关键环节、重要抓手、节点要求并提出了具体做法。《意见》是过往20年来以《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(1998)、《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》(2000)、《关于进一步推行政务公开的意见》(2005)、《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007)、《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(2011)等政策文件为代表的政务实践的经验提炼和总结,它的发布不仅标志着国家全力推进政务改革尤其是政策透明度和政务服务水平的坚强信心和决心,也是增强政府公信力、执行力,促进政务公开常态化的重要举措,更是国家着力全面推进依法治国和发展社会主义民主政治、推进现代国家治理和民生福祉的制度保障。为了更好地贯彻落实《意见》精神和要求,新近成立的中国行政管理学会信息公开与政务服务研究会,与《中国行政管理》杂志社共同谋划,充分利用互联网和杂志社微信平台,邀请专家学者深度解读《意见》精神,研究分析全面推进政务公开的科学路径和工作重点,为《意见》措施的落地生根和发挥作用出谋划策。本次解读工作共有20名专家学者参与,本栏目选择摘编了其中7篇内容,其它文章将在中国行政管理学会网站、《中国行政管理》网和中国政府网陆续刊发。

——本栏目主持人  张定安

新形势下打造阳光政府的指导性文件

胡 业 勋

十三五时期是全面推进依法治国的攻坚期,法治政府建设目标的实现是全面推进依法治国建设中的重要一环,而积极推进政务公开又是法治政府建设中的重中之重,公开透明是法治政府的特征与指标,因此,中办、国办印发的《意见》既是贯彻全面推进依法治国的重要举措,也是推进十三五规划的有力保障,是新形势下建设阳光政府的指导性文件。

《意见》中的创新性提法不少,提出了重点信息的第一责任人,重要舆情的第一新闻发言人等;为提升政务公开的水平提出了“互联网+公开”的模式;把政务公开列入绩效考核体系,通过第三方机构进行评估等。这些提法具有创新性的同时,也抓住了实践中的问题,并要求进行规范性的适用。正因为实践中出现了政务公开时效性低的问题,政务公开列举的方式没有得到充分运用,影响公开效率,《意见》顺应了当下互联网快速发展的形势,又体现了便民高效的原则。从具体操作来看,政务公开不仅有制度上的问题,更有推进不利、问责不畅的问题,究其缘由在于领导干部不重视政务公开,深层次的原因则是政务公开不进入绩效考核以及进入之后占比较小的问题,《意见》对此明确了要求,体现了创新性与问题性的结合。

从具体建言来看,为推进《意见》的落实,笔者建议,第一,尽快修订《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实现与《意见》的有效衔接。《意见》在完善制度规范中也提及要修订《条例》,主要原因在于《条例》很多条文是与《意见》相背的,例如“公开为常态、不公开为例外”的基本原则仍未确立;《意见》中重点领域的信息公开,在《条例》主动公开的重点公开领域未加以明确;依申请公开中的“三要求”与《意见》的基本原则相抵触等很多措施需要实现衔接统一,因此,修改《条例》迫在眉睫。第二,制度规定需要落地,有赖于地方党委、政府的重视。从笔者的调研来看,政务公开最大的短板在于落地,制度制订出来需要在实践中发挥作用,实践中很多地方党委、政府在面对政务公开的问题时,考虑的往往是如何拒绝的问题,加之《意见》仍是原则性的规定较多,要避免“上有政策,下有对策”的情况出现。第三,提升教育培训的覆盖率,强化政务公开的知晓度。《意见》明确了要强化教育培训,尤其是要从事政务公开的工作人员要轮训,但实践中不仅是从事政务公开的工作人员需要培训,行政机关的主要负责人也需要通过会前学法等形式了解政务公开的内容,同时,司法部门也可以通过讲师团的形式向群众进行宣传教育,因为实践中已经出现了滥用知情权,利用政务公开进行“无理取闹获取利益”的情形。第四,提升政务公开的管理能力,真正做到为民服务。从各个地方的实际来看,政务公开的管理部门仍然存在多头重合等问题,党委、政府各有公开职能部门,各地的管理部门称呼也有不同,有的地方叫政府信息公开办公室,有些地方合在一起叫政务公开办公室,还有一些叫政府效能提升办公室,这些部门在职责、权限上容易出现上下级之间管理上的冲突,因此有必要提升政务公开的管理能力,用公开促进政府职能转变。

(作者单位:四川行政学院法学部)

关联性社会冲突时政府信息回应方案

李鹏  西宝  张锐昕

关联性社会冲突是指由风险信号在社会系统中的关联过程所引发的多元行动者对事件信息、真相、处置及结果的不知情、不满意、不信任,并由直接危险源上升为关联多元危险源的冲突连续升级过程。《意见》提出,政务公开工作要积极主动回应社会关切。尤其是面向重要政务舆情、媒体关切、突发事件等热点问题时,要及时发布权威信息,讲清楚真相、措施及结果。随着中国改革步入深水区,尤其是新型社会冲突生成的过程中,传统的就事论事型或者一味的积极主动公开已经不能满足“现代政府要及时回应人民群众的期盼关切”的时度效要求。为此,如何制订政府信息回应策略组合,使新型社会冲突时的政府信息回应工作“更聪明”,相关部门应该从“系统性威胁”的高度予以重视。

一、新型社会冲突的“系统性威胁”

(一)利益诉求的“最近宣泄口”。在媒体高度发达的现代社会中,小规模的冲突事件能够借助互联网和移动互联网媒介产生各类不满群体表达利益诉求的“最近宣泄口”,甚至演化成关联性、无目的、有组织的新型社会冲突。如郭美美事件中政务部门无法回应郭美美与慈善机构及官员的关系,延安城管打人事件中城管部门及主要官员主动向伤者道歉却引发了人肉搜索等。新型社会冲突中风险社会放大过程能够对政治稳定、经济秩序、社会和谐、国家安全等构成系统性威胁。经济合作与发展等国际组织也将其列为“未来的全球性冲击”之一。

(二)传统政府信息回应方式失效。立足中国情境,新型社会冲突通常与经济、环境、健康、安全等领域的舆论议题相互关联,尤其是政务公开的“不主动、不及时、不回应、不发声”现象更容易诱发或加速“最近宣泄口”的形成。与传统突发事件不同的是,政务部门虽在风险信号潜伏阶段具备较强信息控制力,但却难以判断风险信号的集聚趋势;而升级阶段虽管理对象明确,但又错失良机,致使新型社会冲突连续升级,应急管理成本快速上升,其破坏力难以有效抑制。面对这种风险信号的社会放大过程,政务部门及主管部门一把手已经体会到“想说些什么,却不知何时何地准确表达”、“明明和自己无关,但却百口莫辩”,“想做点什么,不但无从下手,而且传统做法还容易适得其反”等窘境。

(三)政务公开工作的时度效困境。在新型社会冲突进程中,不同类型的风险信号于不同时机窗口、不同的频度和组合,生成了涟漪效应。如果政务部门只针对单一或部分风险信号,发布权威信息,讲清真相,公开措施及结果,是无法有效干预事件进程的。政府信息回应主要遇到了时度效三方面的困境。一是时机维度的两难困境。在潜伏阶段,政务公开时机虽好,但事件进程呈现出非线性趋势,主管部门无法预判风险的社会放大趋势;在升级阶段,事件的非线性演化路径虽已明确,但却已错失信息回应时机,而连续放大的破坏力又呈现出非比例放大。二是强度维度的放大困境。此类型事件中群体行动过程表现为自组织特征和利益诉求差异性特征,这使得政务信息公开频度和组合方面的微小误差都有可能触发风险社会放大的升级过程。三是效度维度的信任困境。小规模冲突中政府信息回应不当或者矫枉过正,都有可能触发跨时空、跨功能、跨事件的不信任信号关联,甚至形成对政务部门或信息回应行为的信任危机。

二、政府信息回应的管理建议

(一)政府信息回应的沟通技巧及使用条件。面对新型社会冲突的系统性威胁,政务部门以主动公开和不公开为两段,应建立起五种化解冲突的回应技巧,即决断型、激进型、折衷型、忍让型、回避型。值得说明的是,当面对风险信号社会放大过程时,这五种技巧需要于特定时机组合使用。决断型沟通技巧是为了凝聚多元冲突方的价值共识,而选择积极主动且开诚布公地推进政务公开。这项技巧需要卷入冲突的多元主体保持理性,且存在共同的、可预期的价值目标。激进型沟通技巧视化解冲突为一场决战,在信息回应时应依靠强制力的威慑作用。这里需要冲突多方都能认可强制力的合法性。折衷型沟通技巧视冲突多方具有公平的发言机会,适当引入平等的沟通通道是化解危机的关键路径。运用这种技巧的前提是,冲突过程仍然存在冲突多方都能够接受的解决方案或谈判机制。忍让型沟通技巧以尽可能满足冲突多方的利益诉求为目标,这是避免造成重大经济损失的主要办法。这种技巧通常运用于小规模、局部性的冲突事件。回避型沟通技巧需要政务部门对冲突置之不理,以期不了了之。奉行这一技巧的原则是不惜一切保持中立态度。

(二)政府信息回应的时机及判断依据。新型群体性事件在直接冲突阶段和间接冲突阶段呈现出截然不同的形成机理,政务公开工作在全周期中共有七次信息回应的时机。第一次为小规模冲突事件的危险源或潜在危险源明确时,应以传统的主动公开方式或激进型技巧为主的策略,切断由危险源叠加所产生的涟漪效应。第二次为线下向线上扩散、局部向全局扩散的时机,这需要以引导型或折衷型为主的策略阻断危险源叠加与风险信号的关联过程。通过案例发现,第一次和第二次时机稀少且模糊不清,但黄金期对化解冲突至关重要。第三次由“表达不满”到“有组织的沟通”。第四次由“有组织的沟通”向“群体动员”转化。这两次都需要主管部门收集和研判舆情过程中的风险信号的社会放大过程,利用决断型或引导型为主的策略阻断其组织规律。在这期间的动态舆情分析工作不能仅有互联网软件或工具完成,还需要依靠专业队伍的人工编码过程和建模功能。第五次由“群体动员”到“暴力行为”,这需要以决断型为主的策略阻断或屏蔽群体行动的信息传递。第六次是“暴力行动”持续升级阶段,这需要针对不同冲突参与方的诉求进行针对性沟通,以此降低暴力行动所产生的大面积影响。第七次是事件终结阶段,将继续采用传统的政府信息公开方式。

(三)政府信息回应的联动机制。第一,新型社会冲突进程中,政府信息回应涉及到新闻发言人、官方媒体、官方新媒体、重要媒体、重要新媒体、党员新媒体、公务员新媒体等多元信息回应通道,如何选择特定时机利用信息通道组合方式进行信息公开就变得尤为重要。例如,在第一次和第二次的黄金时机,官方与个人、主流与新媒体的组合使用,将是阻断危险源和风险信号组合的有效联动措施。第二,由于新型社会冲突需要专业化决策者和专业信息回应队伍,所以要加强针对沟通技巧、组合策略、内容分析、通道建立、回应方式的培训系统化。第三,虽然应急预案中明确列出信息发布的授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等方案,但仍然需要针对七次时机和五种策略进行明确。

(作者单位:李鹏,西宝,大连理工大学人文与社会科学学部;张锐昕,吉林大学行政学院)

打造智能化便民化的政务公开平台

谭海波  孟庆国

政务公开是现代行政的一项基本制度。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视并继续推进政务公开工作。党的十八届三中全会提出,要“完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。” 党的十八届四中全会从政务公开的原则、制度、重点、载体等方面,对全面推进政务公开工作提出了明确要求。2016年2月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的指导意见》,部署全面推进政务公开工作。新形势下,要切实增强做好政务公开工作的责任感和紧迫感,积极探索全面推进政务公开的科学路径,既要营造法治化、常态化的政务公开环境,还要构建一体化、协同化的政务公开工作机制以及建设规范化、标准化的政务公开体系,特别要结合现代信息技术和传播手段,以群众查阅资料,运用知识的方式转换为契机,打造智能化、便民化的政务公开平台。

打造智能化、便民化的政务公开平台,首先是不断完善政府网上办事大厅建设,大力推进网上行政审批、电子采购和电子招投标工作,引导公众通过互联网参与行政决策、申请行政许可、电子投票、民意调查、满意度评价等活动,逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围,为企业和公众提供快捷、方便的政务服务。与此同时,要善于把握媒体传播的规律,运用网民喜爱的数字化、图表化、可视化方式制作政务公开的网络产品,使政府网站变得轻松、亲切、活泼,增强政务活动的透明性、实效性和亲民性,并辅之以及时的政策解读和回应,让公众看得到、听得懂、能监督。

其次,建立基于大数据的综合政务信息平台。加强针对大数据的战略规划研究和基础设施建设,制定规范的大数据技术运用和管理标准,在保证信息安全的前提下,逐步整合国土、交通、社保、医疗、教育等公共信息资源,以及投资、生产、消费等经济领域数据,实现信息资源的整合与共享。在完善相关法律法规的基础上,明确政府数据开放领域,制定详细的政府数据开放目录,开展政府数据开放的试点工作,规范、有序的推动政府数据向企业、社会开放,促进数据资源的有效开发、应用和创新。与此同时,要加快建立统一的互联网政务信息大数据平台,推进大数据与网上办事大厅、社区公共服务信息平台建设等相结合,利用大数据支持企业、公众申办事项材料的历史共享、主题分析、同步分发和协同办理,开展针对对企业和公众的分级分类、定制化和个性化的信息推送和业务办理,推进政务服务模式创新。

再次要建设基于新媒体的政民互动新渠道。在激活传统公告栏、报纸、广播、电视台等媒介资源的基础上,充分吸纳新一代网络信息技术和手段,积极探索政务微博、微信发布、政务APP等移动客户端应用,及时发布各类权威政务信息,尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息。要充分利用维基技术、开源生产、云端架构等新兴信息技术的互动和协作功能,以实时、便捷、用户导向的方式与公众进行双向交流,逐步形成开放、互动、协同的政务公开新业态,构建基于用户需求的定制化的信息公开方式。与此同时,加强对政务微博、微信、播客、SNS等新兴载体的审核登记,制定完善的管理办法,确保新兴政务公开平台的安全性和可靠性。

(作者单位:清华大学公共管理学院)

致力打造政府信息公开的法治升级版

罗 亚 苍

《意见》文件的出台,立足于打造政府信息公开的法治升级版,必将掀起公共信息领域一场新革命,顺势开启政府法治建设的新篇章,有力补强法治中国建设的新板块,影响深远,善莫大焉。

《意见》指导思想明确,一是崇法善治。文件开篇第一句就旗帜鲜明提出“公开透明是法治政府的基本特征”,凸显了政府治理的法治格调,文件通篇渗透了限制行政权力、保障公民权利的法治意蕴,勇敢将以前的一些内部“禁区”释放为开放“社区”,如决策过程、重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行情况等,重在以公民知情权、参与权、表达权、监督权为主体的权利束制约督促政府权力主动作为、正确作为、依法作为。二是开放参与。政务运行及信息公开,从传统的政府机关主导的事前保密、事后通知模式,转换为全新的强调公民主体地位的实时参与、沟通互动模式,打造大数据公开平台扩大可及度,通过政策解读提升知悉度,通过政民互动平台增强参与度,通过媒体参与增加曝光度,通过网络新媒体提高开放度,实现全面开放、全程参与。三是利益共享。还权于民、还利于民,政务信息来源于民,最终要造福人民,智慧性地将政务信息提升到公共资源的高度,具有稀缺性、有用性特征,激发政务信息的民生保障功能,辐射政府信息在鼓励众创、众包、众扶、众筹,“大众创新、万众创业”的刺激效应。四是全面公开。全面公开、全程公开、原则公开,除了法定保密情形和重大充足理由,政务一律公开;政务不仅要公开,而且要以群众看得见、读得懂、近得了、能监督的方式公开,化解了公开顾虑,拉近了政民距离。

《意见》还明确提出以效果为导向,不再简单关注公开的外观形态,更加强调考察公开的实质效果,从政务事项的末位告知提升到政务运行的全程知悉,从政务处理的单方主导到政务参与的互动传导,将政务公开完全关进制度的笼子,以制度确保效果、以制度求得实效,用制度化的设计安排挤压任性的空间,以制度性的条款条文提升刚性的约束,是政务公开领域的自我加压、自我革新、自我提升。注重政务舆情收集、研判、处置和回应,建立部门性、区域性的重要政务舆情、媒体关切、突发事件等热点问题的媒体通报制度,提高重大突发事件及社会热点事件的舆情应对能力。同时引入效果评估制度。加大政务公开的效果评价力度,完善效果内部评价,引入第三方质量评估制度,增强政务公开效果评估的客观性和科学性。整合内部和外部资源,专职人员专门机构政务公开和协同人员配合部门政务公开相结合,政府公开的主动公布和新闻媒介的辅助公开相结合,强调政府资源、自力更生和引进社会资源、购买服务相结合。严格考核监督制度,突出绩效考核指挥棒作用,将政务公开工作纳入绩效考核体系,加大分值权重;加强政务公开的法律监督、社会监督、行政监督、媒体监督、专门监督和专项监督;强化激励和问责,奖优惩劣、严格兑现。

(作者单位:湖南省地方税务局)

提高公众参与能力是《意见》的最大亮点

季 乃 礼

《意见》对公众参与提供了制度保障。让公众参与政策过程,必须有两个前提:其一,必须为公众参与提供相应的制度保障,即把公众参与作为政策制定的必要条件;其二,公众必须有能力参与政策过程。两者缺一不可。《意见》的出台,恰恰从公众参与的角度缓解甚至消除了目前政策过程中所存在的问题。从《意见》可以看出,把政策看作一个过程来看,把政策过程细化为决策、管理、服务、结果、重要领域信息公开。在几个关键的节点上,《意见》都规定了公众的参与。《意见》规定了“预公开”制度,即政策出台前,必须提前公布,征询各方的意见,意见各方既包括了有着直接经验的利益相关方,也包括对此深有研究的专家,同时也包括了能够持相对公允立场的公众、媒体等。其中公众的参与是其最为突出的规定。因为以前的政策制定,利益相关方、专家、以及媒体已经是参与者,唯一参与不足的是公众参与。 在服务公开环节中,明确规定除了“利企”外,“便民”是重要目的。更重要的是,在“扩大政务开放参与”中,“公众更大程度参与政策制定、执行和监督”,即强调了公众整个过程的参与,同时规定了在政策实践中政府必须收集民众的意见,以及对民众的意见进行积极回应。

《意见》促进公众的参与能力。以前政策制定过程中可能存在忽略公众利益的问题,明确公众参与可以保证政策的公正性,能够服务于公众的利益。但是《意见》的重要性不仅仅在于此。因为“公众”往往是一个“抽象”的名词,不像利益相关方、专家和媒体那么具体,而且他们的参与以前有着明确的制度规定。从以往的政策实践来看,公众参与可能有多种形式:从公众中选取代表参与政策讨论,或者公众通过政府网站,或媒体等平台参与讨论。也就是以前也为公众参与提供了一些渠道,但都面临一个问题:代表的非代表性。即真正能够参与政策讨论的往往是那些学历较高,对政策感兴趣的民众,而一般的民众则因为自己对政策理解有限,或者没有时间和技术能力等而无法参与决策过程。《意见》显然意识到该问题,提出了“扩大政务开放参与”,对此可以做如下的解读:

其一,政策信息的公开。“政府数据共享开放”,通过媒体对政策的发布等皆是如此。在《意见》中,规定了决策、管理、服务、结果、重要领域信息公开,人们可以从媒体或网上对此有所了解,对于公众的政策水平会有极大提高。因为对于专家和利益相关方,甚至媒体的记者来说,即使《意见》没有出台以前,他们在政策的各个过程也有参与,对其中的信息也了解较多,从这个角度来说,《意见》规定的政策过程的公开,主要是针对公众的。

其二,政策的解读。信息公开越多,人们可能了解越多。但是可能仍然有一部分人即使看了政策信息,也会理解不够。《意见》规定了“加强政策解读,将政策解读与政策制定工作同步考虑,同步安排,充分利用新闻发布会和政策吹风会进行政策解读。”可以说,政策解读即是针对民众理解能力不足。

其三,政策参与以提高公众素质。《意见》规定公众参与政策整个过程,同时对公众的声音要积极回应。政策的参与好处有以下几方面:公众参与政策过程即是一个自我教育的过程,通过参与,熟悉了政策的内容,弥补了政策知识的欠缺;激发公众参政的政治信任,公众在参与过程中,自己的意见得到了尊重和体现,会表现出对政策和政府的信任;增加公众的政治效能。《意见》特意强调了重视舆情,尤其是健全“回应机制”,可以说政府能够积极回应民众的意见是增加民众效能的关键。公众政治信任和政治效能的增强,这是评价一个国家理想公民的最重要的指标。

其四,提高政府电子政务能力以节约公众参与成本。一般来说,政治活动在公众生活中只占很小的一部分,他们可能被求学、结婚、求职、养育子女,甚至是娱乐活动所占据,这就决定了他们在政策参与中的精力是有限的,如果他们觉得在政策参与中付出的时间和精力太多,可能会选择不参与。《意见》充分意识到此,提出了“提升政务能力”,“加快互联网+政务”,电子政务的提升带来的好处是多样的,譬如,可以提高政务的办事效率。而从公众参与的角度,为他们网络参政提供了渠道,节约了参与的成本,提供了政策参与的意愿。

总之,提高公众参与能力是《意见》的最大亮点。《意见》的出台,为公众政策参与提供了制度上的保障,提升了公众参与的能力,增强了他们参与政策的意愿,随着公众参与机会和能力的提高,以前政策过程中所存在的一些问题会得到缓解,甚至是消除。需要指出的是,《意见》很好地实现了两个“社会正义”。分配的正义主要体现在结果的公开上,而程序的正义则主要体现在公民对政策的参与过程上,两个正义的满足必然会提升公众对政策的满意度。当然公众参与能否真正落实到实处,还需要各个部门在制定相关政策时对《意见》的规定进行细化。

(作者单位:南开大学周恩来政府管理学院)

从信息流角度审视重点领域信息公开
对促进政府依法行政的作用

肖 卫 兵

从信息流角度来看政府信息公开工作,无非有四支不可或缺的相关信息流,包括政府间的内部公开信息流、公众间的外部公开信息流、政府向公众提供信息的主动公开信息流和公众向政府申请信息的被动公开信息流。重点领域信息公开其实是一支主动公开信息流,是我国开展近30年的政务公开工作一贯做法的延续。开展重点领域信息公开工作不是为了公开而公开。《政府信息公开条例》第一条的立法目的,其中一个就是促进政府依法行政。重点领域信息公开则是实现这一立法目的重要举措。国务院办公厅也从2012年开始连续发布了年度政府信息公开工作要点,对信息公开重点领域不断进行充实和凝练。可以说,我国的重点领域信息公开工作是从信息流间互动层面加大力度促进政府依法行政的关键性措施。这是因为:

首先,开展重点领域信息公开工作是从主动公开和外部公开信息流间关系角度促进政府依法行政的需要。在微博微信等新媒体所带给了我国公众间信息分享快速便捷后,政府应该意识到处理突发事件还离不开及时发布信息。这既是赢得主动,甚至抢先击破谣言,提升政府公信力的最好举措,同时也是通过更大程度的公开透明,主动接受社会监督的必需。

其次,开展重点领域信息公开工作也是从主动公开和被动公开信息流间关系角度促进政府依法行政的需要。虽然通过依申请公开促进政府依法行政不可或缺,但那是个案式的,也是被动的。我们更需要基于个案收集,提升到相关重点领域角度,以主动公开方式积极回应过往多年依申请公开工作所反映出来的公众期盼,进而缩小与公众信息需求之间的差距。

最后,开展重点领域信息公开工作还是从主动公开信息流自身完善角度促进政府依法行政的需要。和法律法规规章一样,规范性文件及其清理结果的主动公开属应有之义。这是深入推进简政放权和加快建设法治政府的现实需要。

意见的发布已经告一段落,未来更为紧迫的任务是各地区各部门根据本意见制定具体实施办法,抓好落实工作。这一方面需要意识到信息流间互动关系的重点领域信息公开工作绝不是一成不变的,随着政府信息公开工作的推进,群众的信息需求也会变化,各地的情况也会有所不同,重点公开的方向领域也会适时调整,动态的看待重点领域信息公开并聚焦实效成为必需。另一方面,重点领域信息公开工作的推进绝不仅仅限于内容上,还应体现在主动公开的方式上以及主动公开内容获取的便民上,各地可以结合实际情况,通过主动公开方式以及内容获取领域的创新,在体现自身特色的同时贯彻落实意见规定。例如,对于规范性文件及其清理结果的公开就有很多文章可做。各地有必要结合草案公开和草案意见征集系统,打造反映这些文件全生命周期的可以溯源的一站式平台。最后,在加强突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布的广度、深度和方式方法的同时,还需要照顾到附随这些热点事件所可能引发的依申请公开的妥善处理,做好政府信息公开的动态管理。

(作者单位:上海政法学院)

以《意见》发布为契机
全面推进政府信息公开的实践和学术研究

于 文 轩

《意见》反映了中国政府通过信息公开和政务公开工作,推进民主和法治化进程,推进政府行政改革,提升政府行政效率,促进经济发展的真实和迫切的愿望。2007年的《政府信息公开条例》对整个政府行政管理文化、制度和方式方法等产生了重大影响。市民、学者、非营利组织和新闻媒体开始以此对各级政府提出信息公开的要求,越来越多的有关政府信息公开的行政和司法诉讼开始出现。结合电子政务建设,国务院办公厅相继出台了一系列加强《政府信息公开条例》执行的指导意见,极大地推动了政府信息公开工作的开展,对中国的民主和法治化的发展产生了强大的积极的正面的影响。

然而不容忽视的是,尽管理论上非常美好,政府信息公开的立法和实践在全世界范围内都是一个充满争议的难题。即使在公认的政府信息公开法律体系较为齐备、执行状况相对较好的美国,政府对政府信息公开法律的执行也差强人意。加州大学洛杉矶分校(UCLA)法学教授理查·桑德(Richard Sander)为了得到关于加州黑人学生学业表现的数据,向加州政府索要数据未果之后,不得不将加州政府诉上法庭。尽管加州高院认为桑德教授有权获取数据,桑德在公开辩论中也不得不抱怨,要最后得到数据还需要相当漫长的时间。一些研究认为,《政府信息公开条例》由于各种各样的局限性,在立法原则、法律位阶、以及其他法律规章制度衔接、制度构建和实施监督上存在着一系列问题和挑战,认为中国政府信息公开的执行特别需要在公共宣传,政府资源投入,政府能力构建,政府信息分类和目录化、公务员培训,测评和问责体系建设等方面进行改进和加强。

此次《意见》清晰明确地强调要坚持以公开为常态、不公开为例外; 要求建立权力清单、责任清单、负面清单;明确推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开和包括财政预决算在内的重点领域信息公开。《意见》特别对信息公开的组织领导、绩效考核做出了明确清晰的规定。《意见》还特别对鼓励和支持第三方机构对政府信息公开质量和效果进行测评,强调新闻媒体、人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会公众、新闻媒体对政府信息公开工作开展的监督作用。这是对《政府信息公开条例》的重大的完善、发展和推进。

以《意见》印发为契机,中国政府对政府信息公开的强力推动既有重要的实践意义,对中国包括公共管理研究在内的社会科学研究的发展也会产生重大影响。实践中, 政府是公共信息数据的最大拥有者。在数据信息时代,数据具有重大的经济价值。政府信息公开的意义不只在于推动政府提升公共服务质量和效率、反腐败,政府信息公开和互联网技术以及政府的“大众创新、万众创业”政策相结合,还会产生巨大的经济效益,这对中国经济转型、产业结构升级和科学技术进步影响深远 。在理论上,中国政府通过政府信息公开法律和政策的制定和执行向世界展示了中国政府在推进民主和法治上的努力和成效,这对于营造民主、开放和法治的国际形象非常重要。同时对政府信息公开法律和政策制定、执行实践的探索和研究对于构建树立有中国特色的社会主义民主和法治制度有重大的理论意义。政府信息公开将大大提高中国社会科学研究的质量。通过对政府掌握的大量政治、经济和社会发展进行数据分析,会产生高质量的、既有重大理论贡献也有重大实践影响力的研究。这对于提升中国社会科学研究和从业人员的社会地位和影响力,中国公共政策制定和执行的科学化和民主化,中国公共政策制定和评估的质量都极为重要。

对于公共管理学学科来说,政府信息公开为提升中国公共管理学科在国内和国际的实践和学术影响力都将带来巨大机遇。事实上从2007年起北京大学和上海财经大学的研究者们就已经开始对中国政府的信息公开,特别是财政信息公开进行了大量的研究,在对政府信息公开工作在中国的开展产生了巨大的实践影响力的同时,也产生了一批有国际学术影响力的学术作品。政府信息公开研究是国际公共管理研究的处女地,政府信息公开研究方兴未艾,非常有发展潜力。美国著名公共管理学者罗森布鲁姆及其弟子们对美国政府在新公共管理影响之下对包括政府信息公开在内的 “非任务价值” (Non-mission Values)的忽视进行了大量的批判和研究。中国政府对政府信息公开工作的强力推动和支持,特别是《意见》中强调要将政府信息公开整合到绩效评估和行政问责之中,以及对第三方评估和公众参与的鼓励,为中国公共管理研究者提供了前所未有的机遇,提供了大量新颖的研究问题和广阔的研究空间,这对于提升中国公共管理研究的研究质量和国际影响力意义极为重大。

政府信息公开的立法和实施对中国经济转型,科技发展,政府现代治理体系的构建、政府公共政策制定和执行的民主、科学、法治化建设,中国社会科学研究特别是公共管理研究的发展有重大意义。然而政府信息公开的实施和实效是全世界立法、司法和公共管理的难题,这需要领导层、立法者、公共管理的实践者、学术研究者和广大人民群众的共同努力。

(作者单位:新加坡南洋理工大学公共政策与全球事务系)

【我要纠错】 责任编辑:周楠
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