新型城镇化建设系列报道之二:以城市更新为重点 促进可持续发展

2016-05-19 14:52 来源: 发展改革委网站
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2009年,广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省,发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》,实现了若干政策突破,全面启动了“三旧”改造工作。在其指引下,结合2004年以来城中村和旧工业区升级改造的工作经验,深圳市在当年10月颁布了《深圳市城市更新办法》,提出了“城市更新”这一概念,在传统旧城改造的基础上强化了完善城市功能、优化产业结构、促进社会可持续发展等内涵,并围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新,开始系统推进有关工作。

目前,城市更新工作已经建立起了行之有效的运行模式,实现了从个别项目到规模推动、从探索试点到规范高效的转变。

一、主要做法

(一)政府引导、市场运作,合力推进的城市更新

“政府引导”着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用。市级层面主要负责政策制定、计划和规划的整体统筹,区级层面主要负责项目实施的协调和监管。

“市场运作”真正地发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面,通过鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新的方式。另一方面,通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。

此外,在城市更新过程中,尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿。在项目申报阶段,要求三分之二的原权利人同意进行改造;在项目实施阶段,要求所有权利人与开发企业达成一致后方可实施。

(二)多种模式并举,鼓励绿色低碳的城市更新

深圳的城市更新包括综合整治、功能改变和拆除重建三种模式。政府对拆除重建类项目设定了严格的准入条件,提倡以综合整治和功能改变为主,鼓励按照绿色建筑的标准进行规划、建设和运营管理,尽量避免盲目无序的大拆大建。前几年,完成了一轮全市城中村的综合整治。2014年以来,深圳市又以旧工业区为主要对象,试点开展以综合整治为主的复合式城市更新。与此同时,在拆除重建类项目中,我们也进行细分,划定了一些现状保留和整治维护区域,有效保护了一批历史建筑、传统世居和工业遗存。

几年来,不少旧区经过规划和修缮,有的成了油画村、版画村等艺术村落,有的成了民宿客栈集中的特色小镇,有的成了创意园、珠宝街等产业集聚区,城市建设的个性化和人性化得以体现。

(三)公益优先,实现利益共享的城市更新

深圳市的旧城改造以“城市更新单元”为基本管理单位,突破了以单一宗地为改造对象的惯常做法。在面积、合法用地比例等方面有相对严格的限制条件,原则上为具有一定规模的相对成片区域。目前深圳市城市更新单元的平均规模在9万平方米左右。

按照规定,每个拆除重建类城市更新单元必须提供大于3000平方米,且不小于拆除范围用地面积15%的用地,用于建设城市基础设施和公共服务设施。实践中,项目实际的平均土地贡献率达到30%左右。此外,改造后包含住宅的项目按住宅总规模8%-12%的比例配建保障性住房,产业升级类项目按照12%的比例配建创新型产业用房,这些物业都由开发企业建设完成,并以建造成本价移交给政府或按照政府指定的价格和对象进行销售,体现了政府导向,发挥了保障民生、扶持产业的作用。

(四)协商式规划,面向实施的城市更新

与城市更新单元相对应的,深圳市建立了城市更新单元规划制度。这一规划与法定图则相衔接,侧重于直接指引项目实施,编制过程充分尊重原权利人权益,带有协商式的特点,可操作性强,规划落实时间稳定可控。

在编制主体方面,城市更新单元规划由城市更新项目的申报单位委托有资质的技术单位完成。在内容方面,除传统的用地功能、开发强度等规划指标外,城市更新单元规划还设专篇规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等。在审批程序上,城市更新单元规划由城市规划委员会下设的专业委员会进行审批,过程中充分听取不同政府部门和各领域非公务委员的意见。在效力上,城市更新单元规划经审批并公告后,即可作为该片区的规划管理依据。

(五)土地政策创新,化解历史遗留问题的城市更新

在出让方式方面,采用拆除重建方式进行城市更新时,涉及土地使用权改为经营性用途的可以经法定程序批准后直接与原土地使用权人变更或者重新签订出让合同,更有利于调动市场积极性促进更新推进。在地价方面,建立了分类型、分地段的地价收储体系。对城中村、旧屋村等地价予以最大程度支持,对产业升级改造项目也适当倾斜,而对工业改经营性的则按评估地价计收。在合法外用地处置方面,提出符合深圳实际的历史用地处置政策。采取“房地分离、确定权益”的原则,地上建筑物由原村民自行拆除、清理,土地完善征(转)手续后按照利益共享的原则在政府和原村集体之间进行分成。这一政策有效激发了广大社区参与城市更新的积极性,理顺了产权关系,一定程度上破解了深圳多年的历史用地确权难题。

二、取得的成效

多年来,深圳在城市更新方面的工作成效得到了各级领导和上级部门的高度肯定。在国家层面,2012年,在国土资源部和广东省召开的“三旧”改造政策总结会上,深圳的做法和经验获充分肯定;2013年4月,国家在十省市启动城镇低效用地再开发试点,深圳的有益经验再次在全国总结推广;2014年8月,深圳市“以旧城镇、旧厂房、旧村庄‘三旧’改造为主要内容的城市更新土地节约集约利用机制该改革”经验被国家发改委纳入国家综合配套改革试验区改革成果,在全国推广。

截至目前,全市已列入城市更新计划项目共计541项,用地面积约44.66平方公里;已批城市更新规划项目308项,规划批准拆迁用地面积26.25平方公里,开发建设用地面积17.83平方公里;累计供应用地面积约10.17平方公里。具体而言,主要体现在以下方面:

(一)拉动了经济增长

近年来,城市更新带动的固定资产投资额呈逐年递增态势,2011-2014年城市更新完成投资额分别是142亿元、250.5亿元、365.7亿元、400亿元,占全市固定资产投资额比例分别为6.6%、11%、14.6%、15%,占当年房地产开发投资额比例分别为18%、24%、33%,37.4%。2015年,城市更新完成投资额约550亿元,占全市固定资产投资额的16.7%,占全市房地产开发投资额的 41%。

(二)促进了产业转型

目前全市已有61个拆除重建的产业升级项目获得规划审批,更新改造后将提供1285万平方米的产业用房及配套设施,可为各类新型产业和市政府鼓励发展产业提供空间保障,进一步促进产城融合。同时,蛇口网谷、大运软件小镇等一批综合整治类产业项目也高效地推动了片区产业转型。

(三)稳定了房地产市场供应

2011年城市更新项目供应商品房约91万平方米,2012年约148万平方米,2013年约290万平方米,2014年约256万平方米,占全市房地产市场供应总量比例分别为21%、23%、35%、35%。2015年除回迁给原业主的物业以外,城市更新供应商品房约436万平方米,占全市的47%。按照减量增长的要求,城市更新项目成为了商品房和保障性住房供应的重要来源。

(四)提升了城市发展质量和民生服务水平

城市更新项目在区域上落实了《深圳市城市总体规划(2010-2020)》中确立的“2-5-8”三级城市中心体系,加快了各级城市中心的开发建设。在列入城市更新计划的项目中,原特区外用地占76%,规划批准建设用地和签订的土地合同面积,原特区外分别占74%和67%,城市更新有效助推了特区一体化进程。已批的城市更新规划中落实了中小学85所、幼儿190所、医院4家、社康中心156家、公交首末站99个等一大批公益设施,切实促进了全市的公共设施均等化。(广东省深圳市发展改革委)

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