《关于促进通用航空业发展的指导意见》解读三

中央政府门户网站 www.gov.cn 2016-05-26 11:18 来源: 民航局网站
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法规建设为基石 市场管理要创新

国务院近日印发的《关于促进通用航空业发展指导意见》(以下简称《指导意见》),对2020年之前我国通用航空进行了新的定位和新的部署,是我国通用航空业发展的纲领性文件。

《指导意见》在总体上有三个亮点:

一、新的定位

通用航空业是民航业的两翼,在民航业的发展中发挥着不可替代的作用。在西方民航发达国家,民航发展呈现“金字塔”形状,航空运输业是塔尖,通用航空业是塔基,为航空运输业的发展提供技术积累、人才后备等方面的基础作用。而在我国则呈现“倒金字塔”,通用航空的发展远远落后于运输航空的发展,对于通用航空的认识不足是根源之一。《指导意见》充分重视通用航空,把通用航空业的发展置于新的高度。第一,提出“通用航空业”概念,把通航作为一个相对独立的产业看待。以前各类文件和文献中,只是比较笼统地在民航业中提到“通用航空”概念,作为民航业重要组成部分,但很少使用“通用航空业”概念。第二,明确指出通航是“战略性新型产业”,并为此出台专门性文件进行顶层设计。在2012年国务院《关于促进民航业发展若干意见》中,只是提到了民航业是战略性产业,没有专门提到通用航空的定位,关于通航发展也只是民航发展的九项措施之一。此次《指导意见》不仅首次明确通用航空的产业定位,更是出台专门文件对通用航空发展进行战略部署,展现了国家已经充分认识到通用航空在我国产业结构、消费结构升级,在我国高端服务业发展中的重要地位。

二、问题导向

《指导意见》的整体结构坚持问题导向,以通航发展中比较突出的安全监管、低空开放、技术创新、机场建设和市场培育等五个问题出发,推导出我国通用航空发展的五大任务十九项措施,任务明确,措施具体,体现了本《指导意见》避免以往经常出现的原则性强,务虚较多,空话泛滥的弊病,追求措施实、任务清、计划明的“干实事、实干事”的新型政府职能履行方式。

三、目标明确、实操性强

《指导意见》在任务措施上有两个变化:

一是重视法规标准建设。以前,通用航空领域,尤其是通航市场管理领域,通常提法是加强“政策法规”建设。本次《指导意见》在保障措施部分,专门提出法规标准建设任务,可以理解为法规标准建设是我国通航发展的四大基础系统建设之一,是我国通航发展的基本条件。并且,法规标准建设的具体措施贯穿了在《指导意见》的所有十九条措施中。这是我国依法治国指导思想的具体体现,也反映了今后通航管理必须走依法行政、现代治理道路的必要性和重要性。

二是市场管理创新思维。通用航空的市场管理目前正处于一个剧烈变化的时代。一方面,在国家经济发展、消费结构升级背景下,我国通航市场飞速发展,通航市场环境发生了较大改变。市场主体逐步多元化、新商业模式不断涌现,市场竞争格局基本形成。新的现象、新的矛盾、新的形势对通航市场管理提出了新的挑战;另一方面,通航政策环境也有很大变化,在依法行政、“放管服”等新的政策要求下,通航政府管理职能进行了新的调整和改革,部分职能被取消、部分职能被下放,急需创新市场管理制度。

在《指导意见》中提出了三大市场管理创新理念:(1)管理模式创新理念。减少干预,发挥企业市场主体作用,鼓励企业创业创新的积极性主动性;(2)市场监管制度创新。放松或规范市场准入,加强市场主体运行标准、运行资质制度建设,强化事中事后监管机制建设,改变以前“一管就死、一放就乱”的困境。(3)企业自律制度创新。《指导意见》明确提出加强通用航空领域信用体系建设,对于企业实行全方位、全天候的管理,这是通航市场监管的有利补充,能够倒逼通航行业强化内部管理制度建设的内生动力,加强自律,提高监管的效益和效率。(中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任 刘光才)

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责任编辑:雷丽娜

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