持续推进政务公开制度完善

持续推进政务公开制度完善
——对《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》的法理解读

政务公开是实现政治文明和法治文明的重要途径，行政行为若缺乏公开性和透明度，必将削弱其合法性，进而影响政府机关的权威，反之，则能增强政府权威，提升公信力。

一、健全的政务公开制度何以重要？

我国历来重视政务公开制度，中央全面深化改革领导小组第二十次会议指出，政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。

1.政务公开是增强政府公信力和执行力的有效措施

目前，一些基层政府公信力缺失的现象一定程度上依然存在，引发了一系列社会问题，增加了政府治理成本。加强政府公信力建设，对于缓解社会矛盾意义重大。政务公开使政府行为曝露在阳光之下，时刻接受公民监督，能消除公民对政府暗箱操作、秘密行政的怀疑，从而增进双方互信，是加强公信力建设的最佳途径。政务公开客观上能督促行政主体审慎行使公权力加强行政执行力，从而防范行政不作为，因为行政机关在监督之下自然不敢消极傲慢，其工作人员也不敢怠于政事。

2.政务公开是转变治理模式，建设服务政府的前提

随着行政法的发展，平衡论逐渐成为我国行政法学的主流思想，合作治理成为现代公共行政的主要范式，行政机关不再以管理者自居，打造服务型政府成为社会共识。李克强总理提出政务公开和简政放权可以说都是推进政府职能转变的关键，强调了政务公开的重要性。因此，我们要以更有力的举措推进政务公开，强化政策解读，及时应对舆论关切，建设服务型政府。政务公开是公民迅速知晓政府服务的主要方式，同时，还有利于公民深入认知服务流程，提供客观中肯的改进意见，督促政府改进服务方式优化服务质量。另外，政府掌握了大量数据信息，这些数据能够为科学研究提供原始资料，增加科研数据的可信度，并为企业生产提供参考，引导企业合理产出。

3.政务公开是促进依法治国建设法治政府的关键

行政机关严格依法行政建设法治政府，是全面推进依法治国的重要一环，政府各项权力在法治的轨道上有序运行是法治政府的内在要求，政务公开因其公开透明的特质有助于顺利实现上述目标。第一，使行政权力受到监督，防止公权力滥用。政务公开虽不能解决初始层面的权力分配问题，但能有效监督公权力行使的全过程，纠正其在行使中可能存在的滥用行为。第二，使行政行为公开透明，保障公民权利。政务公开要求行政行为的决策、管理、结果等各项流程全部公开，减少了行政机关违反行政程序的风险，增强了行政行为结果的科学性。

4.政务公开是推进治理能力现代化的内在要求

自十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，各项政策的出台制度的构建都紧紧围绕着国家治理现代化的实现，而治理现代化又隐含许多内在要求，政务公开是其必备条件。第一，治理现代化有赖于公开透明的环境。若无公开透明的环境，治理的主体、过程和结果都无法预知，呈现一团漆黑的乱象。第二，治理现代化需要多种主体共同参与。治理现代化不同于传统单一管理模式，需要多种主体共同治理，如专家学者、社会公众等，这也是治理现代化的优势所在。

二、对《实施细则》各项政策发挥作用的法理解读

《实施细则》把握了政务公开的基本精神，在总结前期经验教训的基础上应运而生，从六大方面对如何推进政务公开工作，做出了详细部署。

1.“五公开”能厘清公开内容，规范政务运作各项流程

“五公开”基本能囊括行政行为的各项流程，既厘清了需要公开的内容，又隐含对各项流程的规范。第一，将“五公开”落实到公文和会议办理程序。众所周知，公文和会议与行政行为密切相关，公文是传达行政行为的重要媒介，会议是酝酿行政行为的重要方式。“五公开”明确了公文的公开形式，防止地方政府随意判断，隐藏必须公开的文件。第二，再次重申“以公开为常态，不公开为例外”。《实施细则》将政务公开由行政机关的权力变成义务，使可以公开成为必须公开。第三，对公开内容进行动态扩展。过去有些行政机关首次公开政务后，公开内容长期不更新，缺乏实际使用价值，难以达成政务公开的目的。

2.政策解读能明晰责任，使政策细化具体易于执行

政务公开不是简单的公开上级政策文件，还需公开政策产生的背景、过程等细节，《实施细则》要求强化政策解读，明确第一解读人，这无疑是破解政策落实难的良方。第一，有利于明晰职责将压力层层传导。确定部门负责人作为第一解读人，既能督促其深刻领会政策，增加政策解读的科学性，又能使其承担起应有的责任，积极履行义务。第二，有利于完善政策便于执行。解读政策过程中，配合解读材料的阐释说明，能将抽象原则的政策，通过生动具体的语言描述出来，便利基层理解和执行。解读政策是合理布置工作的前提，只有明确政策要求，才能有的放矢，提出针对性的落实建议。

3.回应关切能稳定人心，引领正确舆论导向遏制谣言

以往某些突发事件之所以迅速升级，乃至引发恐慌，多半是缺乏权威信息，导致各种小道消息不胫而走，引发种种猜测扭曲事件真相。《实施细则》要求发生突发事件时，在5小时之内发布权威消息，24小时之内召开新闻发布会。政府在第一时间主动发声，在危急时刻既能成为公民有力的依靠，又使公民明晰事态发展消除疑惑。普通公民自身专业知识有限，出于朴素的认知逻辑，对事物的判断大多依赖周围各种信息，若正确权威的信息不能及时引导公众，那么谣言就会占领舆论的高地。

4.平台建设能分享信息，加强资源整合疏通传播渠道

《实施细则》对平台建设提出新的要求，希望能大幅扩展政务传播范围，整合政府信息资源，充分发挥新媒体作用。第一，强化政府网站建设是完善平台建设的基础。政府官网是公众获取政府信息的首选渠道，官网信息权威准确，获取方式便捷成本较低，相比于传统方式，如电话咨询，现场询问等，具有无法比拟的优势。第二，加强网站协同能有效整合资源发挥集群效应。当前政府网站都是独立运作，相互之间缺乏联动协调。公民查询同一类型的不同级别不同地域的政府信息，只能在各个政府官网的相关版块上查询，虽然最终也能查询到需要的信息，但耗时较长效率较低。第三，发挥新媒体的传播作用。政务公开的形式应该更加多样化，利用微博微信、政务客户端等公共平台，能有效的传播政务信息，扩大政务公开的受众面和影响力。

5.公众参与能集聚民意，监督政府依法行政提高效率

公众参与能直接将公民利益反映在行政决策中，既能增强行政决策的合法性，又能在决策制定后，因为符合公民意愿而提高执行效率。按照《实施细则》的要求，扩大公众参与表现在三个方面：第一，明确公众参与事项范围。以往某些政府对公众参与抱有抵触心理，认为公众参与将限制行政权力行使，降低行政决策的效率，虽然表示欢迎公众参与行政，却不明确公众参与的范围，实则是限制公众参与。第二，规范公众参与方式。过去公众参与的形式较为单一，基本是决策行将颁布时，简单列席政府会议，以体现政府决策包含公众参与的因素。须知，这种走过场装点门面式的参与并不能真正发挥汇聚民智听取民意的作用，反倒挫伤了热心参与公共事务公民的积极性。第三，完善公众参与渠道。要积极探索公众参与新模式，积极利用新媒体搭建公众参与新平台，从而增进公众对政府工作的认同和支持。

6.组织领导能督促落实，是政务公开顺利推行的保障

在现有执行体制下，领导重视明晰责任理顺机制，加强考核完善培训是提升执行效率的关键，健全的组织领导能督促政策制度落地生根发挥应有作用。《实施细则》从以下方面加强组织领导：第一，强化地方政府责任。地方政府负责人作为推动政务公开在地方有效落实的主要领导，只有彻底转变思维理念，认识到政务公开的重要性，才能提供充足资源保证政务公开的有效推进。第二，理顺工作机制。各地区各部门应该明确由哪个部门具体负责政务公开工作，只有理顺工作机制，才能明晰职责，定人定岗定责，防止不同部门相互推诿人浮于事。第三，加强考核建立评估机制。考核评估是《公务员法》确定的重要评价办法，对督促公务员认真履行职责，鼓励先进鞭策后进，发挥了重要作用。

三、继续完善政务公开制度的相关建议

《实施细则》要达到理想的效果，还需其他相关制度协调配合。

1.转变思维理念强化权利意识

我国部分行政人员还没有摆脱“官本位”思维，当下需从思想深处树立行政权是服务公民而不是管理公民的理念，这也暗合我国宪法的基本精神。行政机关拥有一定的管理权限，但只能是手段而不能是目的。社会公众也应该增强自身的权利意识，强化主人翁的责任感，积极申请行政机关公开政务接受监督，须知，宪法规定公民享有广泛的政治权利，如公民享有对国家机关和工作人员的批评建议权，如果公民无法获知相关政务信息，又该如何监督国家机关及其工作人员。从宪法保障公民权利的角度来讲，政务公开自然是宪法没有明示但行政机关应该履行的义务。

2.健全政务公开法律体系建设

在依法治国的背景下，确保政务公开制度的权威性和持续性，必须从法治层面予以考量，仅仅依靠政策推进政务公开，仍然无法实现规则之治，法律相对于政策，制定主体的位阶更高，稳定性更强修改难度较大。完善政务公开法律体系建设，可以考虑以下进路：第一，在宪法中明确政务公开的原则。一旦政务公开入宪，毫无疑问将成为行政机关的基本义务，行政机关不得以任何理由阻止政务公开，公民批评建议权的实现将更有保障。第二，制定统一的《政务公开法》。待时机成熟时，以《政务公开法》统领整个政务公开法规体系，贯彻公开透明原则，吸纳融合《意见》《实施细则》《条例》的内容，使政务公开制度有法可依，成为行政机关必须遵守的准则。（武汉大学法学院教授、教育部长江学者 秦前红）