让部门规章不再任性

近日，国务院法制办公室就《规章制定程序条例（修订草案征求意见稿）》向社会征求意见。《征求意见稿》强调，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

制定并出台部门规章，是各级政府施行行政管理的重要手段之一。从法理的角度讲，部门规章不属于法规，制定并出台部门规章只是行政行为之一。如果部门规章中设定的有关公民、法人和其他组织权利义务的事项能够限定在法律法规的框架内，就可以解决法律法规过于原则而操作性不强等问题，起到与法律法规相得益彰的作用。然而，在实践中，不少部门规章事项的设立明显僭越了法律法规，随意设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的情形屡见不鲜，以致部门规章中诸多背离法理的事项堂而皇之地穿上了“合法马甲”，不仅严重损害了行政管理对象的合法权益，也与依法行政背道而驰。有鉴于此，国务院法制办在《征求意见稿》中有关表述，相当于给部门规章事项的设立套上法律笼头，让公众有了更多期待。

法无授权不可为。毋庸置疑，作为一种具体的抽象行政行为，部门规章中关乎公民、法人和其他组织权利义务的事项设立，必须受到上位法的约束，否则，即有违法行政之嫌。这是最基本的依法行政原则，不管初衷多么良好，都不得任性而为。尽管如此，现实中部门规章违法设立有损公民、法人和其他组织权利义务的事项仍未从根本上得到有效遏制，究其原因，除不少地方政府依法行政的法治意识尚待提升外，关键还在于对部门规章事项的设立没有相应的法律规则约束。

事实上，公众关于部门规章的诟病，主要针对的就是其减损公民、法人和其他组织权利或随意增设义务的事项。此前，公众期盼《立法法》能够对部门规章违法设立的事项予以有效约束，但由于《立法法》调整的对象是“法”而不是部门规章，让上位法直接约束部门规章包罗万象的事项，既在立法技术上行不通，又有违法理。因此，要杜绝部门规章违法设立事项的任性冲动，就有必要给事项设立套牢法律笼头。

从这个角度来看，国务院法制办的《征求意见稿》根据《立法法》相关规定，将部门规章事项设立严格约束在上位法的框架内，填补了部门规章事项设立无具体法规约束的空白，是对《立法法》立法意图的具体诠释。这种基于法治理性的制度设计一旦落地，必将对部门规章事项违法设立的任性行为产生遏制作用。（张智全）