完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策
国务院参事  马力

3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”。舆论主要关注两个方向：对修改后的《人口与计划生育法》施行前不久出生的二孩，是不是应当征收社会抚养费，以及两孩政策如何落地。

“政策外二孩”不是一刀切

社会抚养费，是指对不符合法定生育子女条件的公民征收费用，以适当补偿政府的公共社会事业投入经费。对全面两孩政策落地前一天甚至一个小时出生的二孩，有没有必要征收社会抚养费，应该说是个非常敏感的说题。一个侧面是，依照现行法律规定，应当征收他们的社会抚养费。另一个侧面是，我国的生育政策是国家规定基本原则，具体条款由省、自治区、直辖市规定，因此各地在制定相应规则时，可以有不同的法律解读，不是“一刀切”。有的省市人口形势紧张，有的省市则相对宽松，在是不是需要征收和征收多少的问题上，各省可以根据各自不同情况，制定不同的政策。

帮助家庭减轻二孩生养顾虑

目前，我国人口存在两个“剪刀差”，一个是生育意愿与实际生育之间的“剪刀差”，另一个是出生人口增长与老年人口增长的“剪刀差”。缩小两个“剪刀差”，是实施两孩政策、调整人口结构的根本目标。

放开两孩将过去以处罚为主的生育政策转向以鼓励为主的生育政策，这就需要辅以大量以鼓励为主的政策配套。据中央电视台问卷调查显示，63%的受访者认为生育成本过高，25%的人认为职业发展和生育间有矛盾，13%的人没有人帮带孩子。应当予以厘清的是，大量适龄父母不是不愿意生二孩，而主要因以上顾虑使他们不敢要二孩。制定鼓励性的配套政策，应针对这三大主要矛盾、有的放矢，帮助适龄父母解决困难、减少顾虑，提高家庭抚养孩子的能力。

首先，考虑到多子女家庭可能面临的经济压力，应按个人和家庭的总体情况考虑征收综合所得税，而不是个人所得税。

各地根据本地情况，适当产假延长，一般将原规定的不少于14周延长到6个月，以保证产妇在不降低生活水平的情况下，渡过孩子最难抚养的阶段。考虑到私营企业的经济负担，具体延长时间和办法还可以讨论，比如延长超过6个月的，可以保留公职但工资不再发放。

把义务教育年龄向前移，至12年。3周岁是孩子们的入托年龄，也是他们心理、生理和思维方式成形的重要阶段，在这个阶段应该接受正规义务教育，这是提高人口素质的重要举措，也可以大大减轻家长经济、抚养负担。

构建完善的幼儿社区服务体系，在社区建立“少儿之家”，有专职人员帮忙接送孩子，组织课外活动，以安全的环境和设施保证孩子成长，减轻家长负担。

加大城镇化建设，大力发展小城镇，使父母可就地就近城镇化，更好地照顾家庭和孩子。同时，加速建立农民工市民化成本分担机制，使农民工加快转变为市民，将子女接到身边。最大程度减少留守儿童、减轻父母抚养子女的负担。

增加家庭的财产性收入，大力发展保险业。据统计，我国的保险业赔付率普遍低于60%，在老百姓眼里像是“圈钱”，这也是保险业难以发展的重要原因。发达国家保险业更多是民众财产性收入、降低风险的手段。因此，迫切需要改变思路，让大部分风险承受力低的家庭，寻求较平稳的资产即可保值增值又可避开孩子成长风险的途径。在孩子成长的每个阶段，都可通过资金累积，满足孩子求学、求医的需要，在遇到意外时有资金支撑。

建立一套完善的家庭发展支持体系，让有能力、有意愿的适龄家庭可以生育两个好孩子，同时又能养育好两个孩子，让两孩家庭幸福。从百姓利益出发，各部门配合，共同出台相应政策，才是两孩政策落地的关键。

人口政策不能离开国情

现在有些专家在呼吁全面放开生育权。全面放开生育，意味着社会总体进入二次人口转变。在已经进入二次人口转变的西方国家，养老保障等社会保障制度完善，孩子的家庭效益仅为精神慰藉，生孩子的家庭的效益小于对社会的效益。父母养育子代，子代养育孙代，呈链式关系。而中国仍为父母抚育子女，子女反过来赡养老人的循环式关系。养老保障制度不完善，多生孩子特别是生儿子的外部环境，尤其在农村仍然没有彻底改变，因此，生育政策的效益还没有完全丧失。

中国仍然是一个人口大国，是一个人均资源占有量紧张的发展中国家，人口还要增长15年，人口数量和结构如同一个硬币的两个方面，都要考虑。任何政策的制定，都不能离开这个最大的国情。全面放开两孩政策，不仅是因为“少子化”“老龄化”，还因为农村“80、90后”一代进城后，向往城市生活，接受城市生育理念，以及农村养老保障制度开始全覆盖，使得农村生育观念也在发生变化。同样，在考虑未来中国生育政策的调整时，同样需要认识到，中国尚不具备建立西方国家从摇篮一路补贴到坟墓的经济基础，全面放开生育还需要时间。

马力

简历：

女，1950年1月生，北京市人。民建会员。国家人口计生委流动人口服务管理司巡视员。曾任中国人口与发展研究中心主任。副研究员。第十一届全国人大代表。长期从事社会人口领域的战略研究和政策咨询等工作。2009年11月被聘任为国务院参事。（简历来源：国务院参事室网站）