文津圆桌：全面建成小康社会要消除“看得见的贫困

今年是“十三五”的开局之年，也是这场扶贫攻坚战的第一年。

为了完成全面建成小康社会的承诺，不让贫困地区和贫困人口落伍掉队，中国政府决心动员全党全国全社会力量，在“十三五”期间，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，啃硬骨头、攻坚拔寨，齐心协力打赢脱贫攻坚战。

中央明确要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。在“怎么扶”的问题上，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。日前，中国政府网、新华社联合主办第20次文津圆桌论坛，围绕“贯彻精准扶贫部署、打赢扶贫攻坚战”进行交流研讨。

何    维  农工党中央专职副主席，全国政协副秘书长、常委

杨    椠  发改委地区经济司副巡视员

赵永清  宁夏回族自治区吴忠市委书记

段应碧  中国扶贫基金会会长

蒋春余  中国华信能源有限公司党委书记

张元领  国投创益产业基金管理有限公司总经理

何维：医保应坚守因病致贫的底线

根据国务院扶贫办的数据，全国7000多万贫困人口，绝大多数是农民，有42%是因病致贫，涉及到1200多万个家庭，也包含因病返贫的情况，33%是由于家庭劳动力因贫致病，12%是由于灾难性医疗大额支出所致。医保应该守住因病致贫的底线。但在医疗和公共服务方面存在不足。因此，健康扶贫是扶贫工作中的重点，是精准扶贫的重要组成部分。

健康扶贫应有五个重要方面，概括为“病、人、保、健、扶”五个字。

一是要研究造成贫困的疾病种类，采取精准的工作措施。如果疾病属于某一地方多年流行的疾病，则需要地方政府在国家卫生计生委指导下采取系统性防控措施。如果疾病属于慢病，如心血管疾病、肿瘤等，需要社区卫生服务中心和乡镇卫生院的慢病日常管理与大医院的急重症治疗有机结合;

二是要精准确定医疗救助的对象。病人有近1/3是家庭主要劳动力，这要高度重视。通过分级诊疗体系、社区支撑、大医院专家远程医疗等路径要把影响劳动力的疾病治好，确保不再复发。地区要对因病致贫的人群建档，并制定精准的医疗救助方案。对于家庭老人，还要争取一些社区、乡村护理、康复等工作支撑，解决其生活负担;

三是发挥医疗保障，尤其是大病保障的托底作用;

四是发挥健康教育的作用。在贫困地区开展健康促进工作，提高贫困人群的防病意识与能力;

五是注意健康扶贫与其它精准扶贫措施的对接。在解决因病致贫后，要有针对性的对其家庭，采取技术扶持、项目提供、人员帮扶等措施，因地制宜，不断提升其致富能力。

杨椠：易地扶贫搬迁要采取超常规举措

按照中央决策部署，发改委直接或间接承担了大量扶贫开发和脱贫攻坚工作。其中一项就是牵头负责易地扶贫搬迁工作。易地扶贫搬迁是“五个一批”精准扶贫工程的重要内容，可以说是补齐扶贫开发这块短板、从根本上解决我国最贫困人口贫困问题的标志性工程或者说是头号工程，也是“五个一批”精准扶贫路径中最难啃的一块骨头。

中央决定，“十三五”时期，我国需要对1000多万建档立卡贫困人口实施易地搬迁。从国内看，发改委从2001年开始组织实施易地搬迁工作，15年来，总共搬迁680万人。从数量上看，未来5年的搬迁任务是前15年的1.47倍，这还没有算上同步搬迁人口，如果把这块人口再算上，大致是前15年累计搬迁人口的2倍以上，分解到年度，则是前15年年均搬迁量的5至6倍。

从地方来说，面临三个普遍性问题：一是时间紧。用5年时间完成1000多万人的搬迁任务是中央划定的底线。根据掌握的情况看，多数省份计划用3年最多不超过4年的时间完成搬迁任务，个别省甚至提出用2年时间完成，余下的时间主要是巩固提高搬迁成果，这也是扶贫脱贫工作的一般性规律，压力之大，可想而知;

二是资源少。安置资源有限是新一轮搬迁工作制约性最强的问题。如，我国西南5省人多、山多、生态敏感，西北5省则普遍缺水、生态脆弱。也就意味着，可用于集中安置的土地资源稀缺、环境容量严苛，而这些地区恰恰又是搬迁人口相对集中的地区。此外，随着城镇化的加速推进，新增建设用地指标日益紧张，农民对拥有的承包地资源也更加珍视，土地调整难度不仅越来越大，而且用地成本也是逐年攀升;

三是贫困深。经过近15年的搬迁，愿意搬和有能力搬的群众，绝大多数都已经搬出来了，剩余的这1000万人，要么家徒四壁、一无所有，要么居住位置更加偏远、居住环境更加封闭恶劣。

易地搬迁不只是居住地的简单物理位移，实质上是小社会的搬迁，相比安置区水电路气房网等生活性基础设施建设而言，难度更大的还是产业重建、就业重置、社会重构、环境融入、生态修复等一系列后续工作，政策性强、关系复杂、协调难度大，关乎每个搬迁群众的切身利益乃至社会和谐稳定，这些都是新时期易地扶贫搬迁工作必须面对的新挑战、新压力。

“干非常之事，有非常之策”。这就必须采取超常规举措，归纳起来就是要打好三路组合拳：

一是打好资金组合拳。就是在进一步加大中央财政资金支持力度基础上，引导地方政府加大投入，并充分发挥金融市场的融资作用，通过多方发力，共同弥补易地扶贫搬迁资金总量不足这块短板。

二是打好政策组合拳。就是要用改革创新精神，突破原有政策框框，制定出台支撑易地扶贫搬迁工作顺利推进的政策措施。如发改委等五部委联合印发的文件明确提出，将建设用地增减挂钩指标流转使用范围从县域扩展到省域，就是一条突破性政策。

近日，发改委启动“十三五”易地扶贫搬迁规划编制工作，又会同国务院扶贫办联合召开了“十三五”脱贫攻坚规划编制工作启动会，组成了由24个部门单位参加的规划编制工作组。实际上，这也是一套组合拳，就是部门协同组合拳，其中许多涉及易地扶贫搬迁的政策措施，将在这两个规划中得到进一步的实化细化。下一步，地方政府还将按照中央部署和规划要求，在土地调整变更、房屋产权登记、户口迁移、子女入学、转移就业、劳动力培训、社保医保、社会管理等方面，研究出台系列配套政策措施。

三是打好落实组合拳。中央已经明确了今后一个时期的扶贫开发管理体制，就是“中央统筹、省负总责、市县抓落实”。在这个体制中，中央和国务院有关部门的一项重要职责，就是抓监管、抓考核、抓落实。在易地扶贫搬迁工作上，发改委也将从制度建设上入手，建立健全相关考核评价和激励约束机制。

赵永清：贫困地区脱贫的四个建议

吴忠市地处宁夏中部，是革命老区、民族地区、贫困地区。全市总人口143.7万，其中贫困群众占10.5%。所辖5个县(市、区)中，有3个是国家级重点贫困县，其中同心县还被列入国家11个集中连片困难地区之一的六盘山片区。

“十二五”期间，全市累计减少贫困人口14.3万人，贫困发生率由2010年的25.2%下降到14.9%，农民人均纯收入由5040元增加到9150元。这是扶贫开发工作从大水漫灌到精准滴灌、单打独斗到协同作战、救济式扶贫到产业化扶贫、输血式扶贫到造血式扶贫转变的结果。总结做法可概括为“7365”模式，具体是，七步识别，精准锁定“扶持谁”;三“先”开路，精准定向“先扶啥”;六管齐下，精准施策“怎么扶”;五项机制，精准聚力“谁来扶”。

“十三五”是全面建成小康社会的决战决胜阶段，实现全面小康难点在农村，短板在贫困地区。

建议一完善生态效益补偿机制。贫困地区生态环境十分脆弱，多年来为国家提供石油、煤炭等资源的同时，当地生态环境、基础设施不同程度遭到破坏。建议结合资源税从价计征改革，适当提高贫困地区税费分成比例，建立统一的生态补偿机制，科学界定补偿范围，明确补偿对象、补偿标准及补偿主体，保护西部地区生态建设成果。

建议二制定农村最低生活保障制度兜底脱贫政策。目前，宁夏农村低保标准为2400元/年/人(略高于2300元/年/人的国家扶贫标准)，并将按照到2020年人均年收入4000元的标准逐年提高。根据我市集中供养鳏寡孤独和残疾智障等无劳动能力群众的实践看，现行标准无法维持其基本日常生活。建议国家建立集中供养制度，将鳏寡孤独和残疾智障等无劳动能力特殊群体实行分类集中供养，中央财政安排资金予以补助。

建议三调整贫困地区增值税、消费税中央和地方留成比例。吴忠市工资性支出都高于一般公共预算收入，都需要依靠中央转移支付。按照国家现行的增值税中央和地方留成比例(75:25)计算，上交中央14亿元。考虑到今年国家正式启动“营改增”，地方上交中央的额度有可能还要增加。这对于贫困地区来讲，自主脱贫的财力支持将更加薄弱。建议国家制定支持贫困地区脱贫攻坚的税收扶持政策，在2020年之前将增值税、消费税全额或高比例留给地方，之后考虑逐年提高上交比例。

建议四对贫困地区的建设用地给予支持。吴忠是全国节约集约用地模范市。近年来坚持工业上山、设施农业靠边、整合分散庄点、盘活存量资源，加大土地复垦整理力度，切实提高了土地利用率。贫困地区多数处在偏远之地，未利用地多，本来引进龙头企业带动群众致富是优势，但因荒山、荒滩等土地开发难度大、成本高，招商引资缺乏吸引力。为此，建议国家减免贫困地区新增建设用地有偿使用费。

段应碧：着重消除那些“看得见的贫困”

中国需要着重消除那些“看得见的贫困”。如果到2020年实现全面小康的时候，农村还有这些现象，哪怕是个别的，也不应该。因为这不仅影响全面小康目标的“全面”性，而且人们心理上也过不去。至于区域发展，相对贫困，那是长期任务。

去年各地搞建档立卡，许多地方除收入指标外，还加了“几看”，这是一大进步。但从面上看，有两个问题还不完善：一是受“指标”限制，可能漏掉了一些;二是除贫困地区之外，其它地区没有做这件事，其它那些地方也有贫困户，只是数量少些，但绝不会没有。因此对建档立卡户要“动态管理”，至少每年查一次，确保一个也不漏掉。

为此，有两条具体建议：一是各个地方把“两不愁、三保障”具体化成若干条，以便操作。比如，“不愁吃”具体为天天有饭吃，每周至少吃上一顿肉;“不愁穿”就要四季有衣服，过冬时能穿上棉衣、棉鞋;“住房有保障”就要不住危房、不住茅草房、不住在透风漏雨的房子里，北方农村冬季有取暖设施;“教育有保障”就包括没有辍学的学龄儿童，没有因缺钱而放弃上高中或大学的子女;“卫生有保障”要具体化为没有因缺钱而放弃治疗的病人，不喝不安全的饮水等。二是在乡镇一级和村一级设立“扶贫专干”，不仅贫困地区要这样设，一般地区和发达地区也要设。他们的任务就是按照细化的标准，把村子里那些“看得见”的贫困现象找出来，然后因户制宜拿出具体办法切实解决。本乡本村不能解决的，向上级汇报争取支持。

还有就是要切实解决贫困农户贷款难的问题。对于有劳动能力的贫困农户，可以为他们提供一些技能培训，支持他们外出打工，但对于大多数贫农户来说，应该鼓励他们自主创业，就地发展，以减少留守儿童、空巢老人等社会问题。在支持贫困户自我创业过程中，信贷扶持极为重要。

但最头痛的问题是：越是贫困农户，越难以获得银行的支持。最主要的原因是贫困农户居住分散，单笔贷款额度小，又缺乏合格的抵押物或公务员担保，因此银行觉得给贫困农户贷款的成本高、风险大。目前，各级政府为贫困农户从银行贷款提供财政贴息，或提供一定的风险保证金，但这些措施主要是降低了农户的贷款成本，并没有解决银行给农户贷款成本高、风险大的问题。银行的顾虑没有根本消除。

根据国际经验，应该培育和发展一些专门为贫困群体服务的小贷机构来解决贫困户的信贷需求。在这方面，中国扶贫基金会已经开展了19年的探索与实践，并形成了一套适合中国农村特点，专为贫困农户服务的信贷扶贫模式。

中国扶贫基金会通过在贫困县建立专门的小额信贷机构，以贫困农户为目标客户，采取扶持妇女、五户联保、上门服务、分期还款、技术培训等方法，为贫困农户提供无需抵押、无需公职人员担保的小额信贷。该项目由扶贫基金会下属的中和农信公司具体执行，项目资金则主要来源于财政扶贫资金和银行批发贷款。

这种合作模式很好地体现了政府部门购买社会组织服务的特点，即地方扶贫办将财政扶贫资金委托扶贫基金会管理，定向对贫困农户发放贷款。此外，基金会通过向商业银行申请批发贷款，充分发挥了财政扶贫资金的杠杆放大效应，同时也有效地解决了大银行无法直接服务贫困农户的难题。

截至2015年底，该项目覆盖全国18个省的169个贫困县，累计发放农户小额贷款131.3万笔，133.5亿元。现有贷款余额21.5亿元，存量贷款农户25.8万户(户均贷款余额8,326元)，30天以上风险贷款率仅为0.73%。

受融资成本高和运营成本高的双重影响，扶贫基金会的小额信贷项目虽然解决了贫困农户“贷款难”的问题，但“贷款贵”的问题尚未解决。建议以贫困片为单位，由政府出资建立类似于扶贫基金会那样的公益性小贷机构，用人民银行的低利率的“扶贫再贷款”，专门为贫困农户提供金融服务，这样就能一并解决贫困农户“贷款难”和“贷款贵”的问题。

为贫困农户提供信贷服务，一定要有专门的机构、队伍和金融产品。所谓“专门”，就是只做这件事，不干别的，这样的公益性机构，只能由政府出资建立，使用“扶贫再贷款”(内部可以企业化运作)，靠企业和其它机构很难持久。

蒋春余：“萤光支教”推动扶智精准化

扶贫先扶智。百业教为大，教育师在先。一名好校长、好老师可以影响一个人、一个家庭、一个社会，所以在选择扶贫对象的时候，中国华信全资设立了上海华信公益基金会，通过“萤光支教”项目，培训西部贫困乡村教师，帮助烈士、因公牺牲军人、以及病护军人的子女求学等。做法是推动扶智精准化，为甘肃和上海架起“萤光支教”的桥梁，初步建立起上海、华信、甘肃三方教育输血的长效机制。

“萤光支教”开展4年以来，一是依靠“互联网+”突破地域限制。利用现代化视频软件进行同时间、不同时空的网络培训。这样，甘肃的乡村教师能够同步看到上海名师讲座，并时时互动，这使得“萤光支教”项目能够覆盖到甘肃全省。目前，此板块培训人数已达7850多名，占总人数的60%。

二是在虚拟课堂全面铺开的同时，同步设计了“陇上行”、“上海行”和青年志愿者支教板块，合力推动乡村的教育发展。“陇上行”是组织上海教育专家名师千里送教上门，为乡村教师们组织名师讲座，分享先进的教学理念。“上海行”是筛选乡村教师，到上海参加为期半个月跟岗见学和培训考察。青年志愿者支教是组织上海高校优秀高材生到甘肃13所中小学开展为期一年的支教工作。

中国教育的薄弱部位在乡村，乡村教育最困难的在西部的地区。贫困乡村存在着师资匮乏、环境恶劣、基础设施的薄弱、教学条件差等许多问题，其中最突出的仍是教育理念的落后，这需要通过教育的政策扶持、社会各界的帮助、企业的支持，合力为贫困乡村的教育输血。

张元领：产业扶贫基金更关注社会效益

国家开发投资公司的扶贫工作,包括定点扶贫、专项扶贫、工程扶贫和基金扶贫。就基金扶贫而言，2012年，财政部和国务院扶贫办根据国务院领导的批示，提议设立国家层面的贫困地区产业发展基金，国家开发投资公司积极响应，承诺出资并发起设立基金，最后跟财政部、中国烟草总公司一起发起设立了这个基金。

2014年6月份这个基金正式成立，按照公司法注册成立。首期规模28亿，其中财政部代表国家出资8亿，国家开发投资公司和中国烟草总公司各出资10亿，资金已经于2014年6月份全部到位，该基金是全国首家专注于贫困地区产业投资的产业基金。根据基金公司的要求，由国投公司专门成立了国投创益产业基金管理有限公司受托管理该基金，通过市场化机制，扶持贫困地区具有区域特色和发展潜力的产业，从而促进贫困地区经济发展，加快攻坚的步伐。

产业扶贫基金投资方式是以股权投资为主，对于贫困地区的种植业、养殖业、农副产品加工、旅游等产业进行投资，旨在探索贫困地区通过“发展生产脱贫一批”的产业精准扶贫模式，基金不追求社会上一般基金的高收益，在基金整体保本微利的基础上，更加关注精准扶贫、精准脱贫的社会效益。

国投创益公司从2014正式受托管理该基金，到2015年全面开展投资工作，主要的投资模式有：第一，在地域上以革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困人口多、贫困发生率高的省区，以及国家一带一路战略、京津冀协同发展战略涉及的贫困地区为重点;第二，依托贫困地区的资源禀赋，发挥当地的资源优势，打造贫困地区特色优势产业，依托贫困地区脱贫产业规划，实现产业扶贫的整体联动，服务贫困地区、贫困人口的脱贫;第三，注重培育有竞争力、有品牌，又符合国家供给侧结构改革需要的地方优势产业和龙头企业，更多支持实体经济的发展。注重培育讲诚信有战略眼光的企业家，产业扶贫基金投资的主要对象是那些讲诚信、想干事、肯干事，能干成事的民营企业家，一手抓产业扶贫，一手抓诚信建设。