我国银行业改革发展的历史性变化
刘明康
党的十六大以来的五年，是我们党继往开来、与时俱进、开拓创新的五年，是国民经济和社会发展取得辉煌成就的五年，也是我国银行业进行体制机制重大变革的五年。五年来，党中央、国务院高度重视金融工作，高瞻远瞩、果断决策，及时、正确地制定和实施了一系列金融方针政策，我国银行业在科学发展的轨道上稳步前进，金融体系不断健全，实力不断增强，在经济社会发展中发挥了越来越重要的作用。
一、党中央、国务院推进银行业改革发展的重大决策
金融是现代经济的核心。我国银行业在金融体系中居于主导地位，在发挥金融核心作用中担负着十分重要的角色。五年来，党中央、国务院未雨绸缪，不失时机地推出了一系列金融改革措施，一些酝酿多年、难度很大的重点领域和关键环节的改革相继启动并坚定不移地得以推进。从银行业来看，这些重大决策主要体现在以下几个方面。
坚决实施国有商业银行股份制改革，推进建立现代金融制度。1993年提出要“把国家专业银行办成真正的国有商业银行”，1998年发行2700亿元特别国债补充4家国有独资商业银行资本金，1999年剥离四家银行不良贷款13939亿元，交由专门成立的4家金融资产管理公司处置。但是由于机制和体制并未得到创新，国有商业银行市场主体地位难以确立，旧的包袱没能完全卸掉，新的风险不断产生。针对这种严峻形势，党中央、国务院审时度势，于2003年底决定先行对中国银行和中国建设银行进行股份制改造试点，从而拉开了国有独资商业银行改革的序幕。此后，交通银行、工商银行的股份制改革也相继启动，农业银行股份制改革也在紧锣密鼓地准备之中。国有商业银行的股份制改革，是一项非常关键而又艰难的全新改革实践，目的是使国有商业银行实现脱胎换骨的变化，推动建设健康而富有竞争力的中国银行体系。按照党中央、国务院的部署和要求，中国银监会认真指导各银行的公司治理建设，深化内部改革，及时出台了《国有商业银行公司治理改革与监管指引》。经过几年的努力，各银行在加强公司治理建设、转变经营理念和发展战略、提升业务创新能力、优化收入结构等方面都取得了重要进展，资本充足率、资产质量、盈利能力等指标显著改进，资产回报率和股本回报率等已达到或接近国际先进水平；交通银行、建设银行、中国银行和工商银行先后成功上市，其中中行首次实践了我国商业银行H股+A股的上市模式，工行开创了我国银行业境内外同步上市的先河；国家注资获得了明显收益，充分实现了国有资本的保值增值。在国有商业银行改革的带动下，政策性银行改革步伐加快，国家开发银行商业化运作启动；中小商业银行也注重加强公司治理建设和风险防范能力建设，近年来先后有中信、华夏、兴业和宁波、南京、北京等6家银行成功上市，一批城市商业银行实现了跨区域发展；非银行金融机构制度体系不断完善，正在逐步走上科学发展的轨道。
大力推进以深化农村信用社改革为重点的农村金融改革，充分发挥金融在加快社会主义新农村建设中的支撑和促进作用。2003年6月，国务院决定在江苏等8省市率先启动农村信用社改革试点，2004年8月开始在全国全面推开。这次改革是农村信用社在管理体制、产权模式和组织形式等方面的一次全面改革。目前，农村信用社产权制度改革稳步推进，新的监督管理框架基本建立，整个改革工作已经取得了重要进展和阶段性成果。截至2006年底，已组建银行类金融机构93家，组建以县（市）为单位统一法人机构1201家。同时，资本充足率从-8.45%提高到5.89%，总体抗风险能力有了质的变化；不良贷款率从36.93%下降到17.54%，资产质量明显改善；从2005年开始全面扭转了自1994年以来连续十年亏损的局面，经营效益显著好转，支农服务功能不断增强。今年初，中国银监会按照宽准入、严监管的原则，调整放宽了农村地区金融机构准入政策，允许在农村新设村镇银行、贷款公司和农村信贷互助社等三类新型金融机构，并在吉林等6省区先行试点，得到广大农民的欢迎。推动邮政储蓄体制改革迈出关键一步，组建了中国邮政储蓄银行，通过促进邮政储蓄银行直接办理质押贷款、小额贷款以及与农村合作金融机构建立代理机制，使得农村资金大量外流的现象得到遏制。加强政策引导和监管指导，督促农业银行发挥自身优势支持农业产业化发展，加大商业化支农信贷服务力度；根据风险控制能力，适时扩大农业发展银行业务范围，加大对农业基础设施建设和农业综合开发的信贷支持，发挥政策性支农的骨干作用。2006年末，农业银行、农业发展银行、农村信用社涉农贷款余额达4.5万亿元，农户贷款余额达9196亿元，受益农户达7000多万，占全国农户贷款总数的31.2%，占有贷款需求又符合贷款条件农户的57.6%，在发展中国家处于较高水平。
积极推行互利共赢的开放战略，不断提高银行业对外开放水平。中国加入世贸组织后，如何把握好新形势下银行业对外开放的力度和节奏，无疑对我们是一个重大挑战。几年来，党中央、国务院坚持以开放促改革，以开放促发展，在更大范围、更广领域、更深层次上实现了我国银行业对外开放的新突破。首先，认真履行了加入世贸组织承诺。在2006年12月11日，如期取消对外资银行经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的限制，取消对外资银行的所有非审慎性限制，同时修订颁布《外资银行管理条例》和实施法人银行导向的外资银行监管政策。这既保证了国民待遇及时给予，维护了我负责任大国的国际形象，又保护了中资银行的发展，维护了我审慎原则和金融安全，开创了我国银行业对外开放的新时代。其次，积极借助外力迅速提升我国银行业竞争力。加入世贸组织之后，我国商业银行与国际先进银行相比竞争弱势更加凸显。为彻底消除我国银行业科学发展的体制机制障碍，在短时间内缩小与外国先进同行的差距，我们坚持解放思想，以引资为纽带，以引技、引智和引制为目的，在2003年适度放宽了外资金融机构投资入股中资银行的股权比例，将过去单个投资人的入股比例不得超过15%调整为20%，集约式战略投资者入股比例不超过25%，实现了银行业对外开放战略从单纯的外资金融机构准入到加强引进管理、技术、人才和合作的重要转变。截至2006年底，我国共有21家中资商业银行引入29家境外投资者，投资总额为190亿美元。再次，积极推动我国银行业在海外的发展。我国商业银行加快了海外发展步伐，在推进“走出去”战略方面取得了积极成果，有力地促进了国家“走出去”总体战略的实施。截至2006年末，我国商业银行已在美国、日本、英国等29个国家和地区设立了47家分行、31家附属机构和12家代表处，海外机构的总资产达2267.9亿美元，比2003年增长了469.6亿美元。
坚持把金融创新放在重要位置，全面提升银行业竞争力和服务水平。近几年来，我们认真落实中央关于建设创新型国家的战略，金融创新势头迅猛。第一，新机构和新业务层出不穷。新设立了汽车金融公司、货币经纪公司等专业性金融机构，稳步推进商业银行设立基金管理公司，积极探索银保深层次合作，鼓励开展资产证券化试点，大力推动商业银行开展代客境外理财业务，电子银行、银行卡、个人理财和衍生产品交易已逐渐成为银行业务最活跃的领域。截至2006年末，商业银行电子银行交易额规模达到122万亿元；银行卡发卡量达到11.3亿张，银行理财产品募集资金量达到4000亿元。第二，管理创新日益加强。一些银行积极学习借鉴国际先进经验，诸如经济资本管理制度、风险容忍度理念、“六西格玛”管理方法、风险定价转移技术，以及风险调整资本回报率和股东价值增加值等内部考核评价指标，被广泛地引入并运用到银行经营管理之中。在消化吸收的基础上，一些中资银行还研究开发了信用卡反欺诈侦测系统、三层风险过滤器、风险监察名单、贷款迁徙分析工具等众多具有自主知识产权的风险管理工具。第三，初步形成了有利于金融创新的体制机制和监管环境。在促进和鼓励金融创新方面，我们始终注重银行业金融机构创新机制的引领、创新文化的培育和创新环境的建设。针对社会普遍关注的小企业融资难的问题，我们借鉴欧洲复兴开发银行在东欧国家发放微小企业贷款的做法，引导银行业金融机构建立和完善“六项机制”，从改革信贷管理体制和激励约束机制入手，增加对小企业的金融服务，并且取得了初步成效。我们顺应金融综合化经营趋势，推动建立了银行、证券和保险监管协作机制，并在内部设立业务创新监管协作部，推进机构监管与功能监管的有机结合，为金融创新提供良好的平台和环境。
始终强调把金融监管作为金融工作的重中之重，维护银行体系稳健运行和国家金融安全。党中央、国务院高度重视金融监管工作和维护国家金融安全。在2002年12月召开的第一次中央经济工作会议上，就把加强银行业监管体制建设、提高监管效率作为金融体制改革的重要工作加以部署。2003年11月召开的中央经济工作会议再次就金融安全问题予以特别强调，要求把维护金融安全作为关系全局的大事来抓。今年初召开的全国金融工作会议进一步要求推进金融监管能力建设，强化金融法治。按照党中央、国务院这一系列决策部署，我国银行业监管明显加强。中国银监会成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，我们深入贯彻落实科学发展观，学习和借鉴国际先进的监管制度、标准和技术，结合我国实际，确立“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管新理念，实施“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管，不断改进监管方式和手段，做了许多开创性的工作，监管工作力度加大，监管的专业性和有效性明显增强。近五年来，以银行业监督管理法为核心，先后发布了200多项法律、规章以及规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、资本充足率、风险集中度、风险管理、内部控制、关联交易等诸多方面，初步建立了银行业审慎监管法律新框架；通过加强对信用风险、市场风险和操作风险的全面风险监管，妥善处置了一批高风险金融机构，依法查处了一批违法违规金融企业和相关责任人，在一定程度上化解了历史遗留的系统性金融风险隐患。各大银行没有出现因交易外汇、期货等产品发生巨大亏损的情况，没有发生一例银行倒闭和破产的情况，案件发生数2006年比2005年下降15%，百万元以上大案要案数下降17%；今年上半年案件数同比又下降62%，百万元以上案件数下降60%。经过几年集中整治，一度备受社会关注的银行业案件高发势头得到有效遏制。这些都为金融业安全稳健运行提供了重要保障。
二、五年来我国银行业改革发展的历史性变化
十六大以来，在科学发展观的指导下，金融改革发展措施的效应正在逐步发挥，整个银行业面貌发生了巨大变化。一是资产质量明显提高。从不良贷款情况看，通过财务重组和加强监管，这些年主要商业银行不良贷款持续保持“双下降”。从2002年末的23%下降到2003年末的17.8%，2004年末的14.1%，2005年末实现了历史性的进步，首次下降到一位数8.9%，2006年末继续下降到7.5%。农业银行改革完成后，不良贷款将会进一步下降。二是资本实力和充足水平显著增强。这些年来，无论是资本充足率达标银行的个数，还是达标银行的资产占比，都有了大大增加。2003年末，我国只有8家银行资本充足率在8%以上。2005年末达到53家，2006年实现了新的飞跃，达到了100家。资本充足率达标银行的资产占全部银行业机构总资产的比重从2003年末的0.6%上升到2006年末的77.4%。三是整体抗风险能力大为增强。从风险消化能力看，损失拨备缺口明显减少。2003年中国银监会成立的时候，银行业拨备缺口高达1.34万亿元，到2006年末缩小到了4547亿元。四是盈利能力明显增强。主要商业银行税前利润从2002年底的364亿元，增加到2006年底的2409亿元。收入结构发生积极变化，盈利手段和渠道进一步增加，财务可持续能力有较大提高。五是风险集中度明显改善。2006年，主要商业银行的最大单一客户贷款比例指标（占资本金的比重）有16家同比下降，其中3家政策性银行和5家大型商业银行都在下降；最大10家客户贷款比例指标也有16家同比下降。六是透明度建设大大加强。全部银行业金融机构都已经严格按照审慎要求编制会计财务报表，彻底解决了过去内外“两本账”问题。同时，不仅上市的商业银行能全部按照上市公司的要求及时对外公开披露有关经营信息，自觉接受市场监督，非上市商业银行和信托公司也实行了信息披露制度，接受投资者和社会公众监督。
我国银行业改革和监管所取得的成效虽然还只是初步的和阶段性的，但却具有跨越性、历史性、标志性的意义。这些成绩的取得，是党中央、国务院正确领导的结果，是科学发展观得以贯彻落实的结果，也折射出银行业金融机构体制机制改革所发生的积极转变。
第一，公司治理机制日益完善。战略投资者的引进与股改上市使原国有独资商业银行实现了股权多元化，并按照现代金融企业制度要求，建立了相对规范的公司治理架构。股东大会、董事会、监事会和高级管理层之间逐步形成了各司其职、有效制衡、协调运作的架构与机制。
第二，经营理念开始转变。开始引入经济资本增加值和风险抵扣后的资本回报率等更加科学的指标，上市银行注重在投资者心目中的价值培育和提升。这些理念的变化，使得银行开始追求风险抵扣后的股东回报最大化，开始从粗放逐步走向精细，逐步建立银行合规文化，与国际先进银行的差距正在缩小。
第三，经营转型和业务结构调整步伐加快。在风险可控的前提下，加大金融创新力度，以此调整业务结构，加大中间业务比重，使得中间业务收入占总收入比例较以前有很大提高，主要商业银行平均为17.5%。
第四，科学的激励约束机制逐步建立。过去由于经营理念和业绩标杆不科学，内部激励约束无法到位，吃“大锅饭”情况普遍存在。这几年情况有了很大改变，特别是在正向激励上初步探索了一些有效的做法。
第五，经营绩效指标大幅度提升。国际大型银行（前100家）的资产回报率一般在1%左右，我国大型银行平均已提升到0.7%以上，个别银行已经接近1％，而五年以前国内外的这个差距是5倍。股本回报率国际大银行平均水平（前100家）在14%左右，我国改制上市后的大型银行已经达到了这个水平。拨备覆盖水平方面，我国好的银行已经超过了100％，与国际先进水平100%—150%也非常接近。以前我们的银行从未问津过国际前10名银行，但按照市值，现在国际上前10大银行中我们已有3家；按照一级核心资本，国际上前10家银行中我们已有两家。
三、坚决把科学发展观贯穿于银行业改革发展的全过程
五年来我们对科学发展观有了深刻的理解，对银行业如何贯彻落实科学发展观有了深刻的体会。
第一，坚持把维护银行体系稳健性、促进银行业科学发展作为加强有效监管的根本要求。银行业要通过风险的有效监控和高质量的发展，来回报股东、服务社会。同时，发展必须遵循市场规律，坚持审慎经营、理性发展、注重质量。要始终把提高银行体系的稳健性和经营效率，为经济又好又快发展营造长治久安的金融环境，作为监管者的重要使命和职责所在。
第二，坚持把维护存款人利益、提高金融发展与服务水平作为加强有效监管的出发点和落脚点。监管工作要保护广大存款人和金融消费者的利益，这既是有效监管的目的，又是落实科学发展观与构建社会主义和谐社会的根本要求。我们要深入研究新形势下风险的新特点和广大消费者的新需求，用金融创新的新思路新举措，提升银行业为广大人民群众服务的功能，把加强监管和推动创新结合起来，主动改进金融服务，全面发挥银行业在配置资源和服务经济社会发展中的重要功能。
第三，坚持把完善公司治理和内控、建立健全资本约束机制作为加强有效监管的着力点。必须把完善公司治理和内控机制作为坚持不懈的目标任务，努力构筑银行业风险监管与管理的内部防线和微观基础。要不断规范和加强对银行业内部控制的考核评价，督促银行业金融机构建立起一套有效的内部管控机制，发挥董事会与经理层在风险管理中既统一又区别的作用，提高内审部门的独立性和有效性，促进风险内控机制的形成和内控效果的不断提高。
第四，坚持把推进改革开放、加快体制机制创新作为加强有效监管的重要途径。在银行业监管实践中树立和落实科学发展观，实施有效、审慎监管，必须继续坚定不移地推进改革开放，善于学习借鉴国际先进管理技术和经验，坚持以开放促改革、以改革促发展，用改革的办法解决银行业发展中的问题，注重加强体制机制建设，着力形成银行业科学发展的制度保障。
第五，坚持把实施分类监管、提升监管能力建设作为加强有效监管的重要方式。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，着力增强监管方式的科学性、针对性、有效性和前瞻性，不断完善监管体制和手段，着力提高监管水平，积极化解和防范金融风险。针对多元化的市场主体，既要尽量统一市场规则和监管标准，注重公平和效率，又要充分考虑现阶段不同类型机构的风险特点，实行区别对待和分类监管，建立正向激励的监管导向和优胜劣汰的市场机制。要注重金融风险的总体把握、防范和化解，加强对每个金融机构全方位全过程监管，同时要做好重点领域和环节监管。
（作者：中国银行业监督管理委员会主席）
