提要：本文从比较社会政策的角度，选取了世界上一些较具参考意义的国家，综述他们的城市低收入户的住房情况和政府这方面的政策。作者集中讨论了这些国家的政府低收入户房屋政策的目标、低收入户住房政策在整体房屋政策中的角色、确定资助对象及确保资助的效率的方法、房屋建造及提供方式、财政及融资安排等，以便能够根据国际经验，审视我国的低收入户住房政策目标。作者认为，中国面在低收入住房上存在政策目标与定位不清晰的问题，同时指出我国低收入住房政策在吸取国际经验时，必须考虑特定社会经济文化背景。

    作者：施育晓 香港理工大学应用社会科学系

一、前言

    如何改善低收入住户的居住条件，是世界城市化快速的国家共同面对的难题。各国都采取各种政策和措施，如公共房屋、房屋津贴、土地供应政策、房屋金融政策、租金规制、建房标准的规管、产地产市场规管等等(见表一)。这些政策和措施即使在同一国家也经常变改。它们的种类可能有限，但其规模，互相之间的比例和配搭，和与众多不同的政治、经济、文化、政策具体制定和执行能力、以至一些偶然的因素之间的关系，往往使人难以在丰富的国际政策经验中，直接获得有益的启示。这些是对社会政策研究者的挑战。

    本文从比较社会政策的角度，尝试选取世界一些较具参考意义的国家，综述他们的城市低收入户的住房情况和政府这方面的政策。我们会集中讨论选取的国家的低收入户房屋政策的目标、低收入户住房政策在整体房屋政策中的角色、确定资助对象及确保资助的效率的方法、房屋建造及提供(construction and provision)方式、财政及融资(finance)安排等。本文的目标是到最后一部分，我们能够根据国际经验，审视我们初步提出我国低收入户住房政策目标，再参考国际比较中对达致这些目标的启示。

    二、介入低收入户住房的出发点

    让低收入户不致因为经济困难，而居处在环境恶劣的住所至或无处容身，让他们毋须要把大部分收入用于住房，因而牺牲其他重要消费，是大部分国家共同的介入低收入住房的原因，但不同国家或地区在不同时期都可能有其他更深层，不一样的介入原因，很多时候，这些原因是多重的，甚至互相之间会有矛盾。检视这些出发点以及它们背后的理据，能够令我们反省低收入住房政策的意义和重要性。

    我们可以先从理论出发。比较房屋政策的先驱当尼逊(Donnison, 1967，引于Doling, 1999)提出三种政府在房屋政策中的角色：雏生型(embryonic)、社会(social)型及全面责任(comprehensive)型。他当时的焦点集中在欧洲各国。

    在当尼逊提出这三个模型分类法的时候，正值西班牙、葡萄牙和希腊处于急速城市化的进程中，房屋被视为是一种社会的消费，而不是生产或者投资，会拖慢经济增长。因此政府倾向采取消极的态度面对住房需求(demand)和需要(need)，视为经济发展的阻碍，低收入户要自己寻求解决房屋需求的方法。当尼逊称之为雏生型(embryonic)的房屋政策。当尼逊提出的社会型(social)的政府房屋政策是以英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国作为蓝本。它们的共同特色，是政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者，单亲人士，外来工等，因为他们在劳动市场已经处于不利位置，更难以在自由的房屋市场中满足住房需要。当氏提出的全面责任(comprehensive)型是指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任；政府不视这种责任为经济发展的包袱，反而认为这是经济发展的重要组成部分。政府的干预是长期而不是短暂的，是根据需要和资源，作出长线的规划，确保长期有足够的房屋供应。他指属于这种模型的政府包括瑞典、荷兰、德国等。

表一.    政府介入低收入户住房的政策选择

    当尼逊的理论也是一种阶段论，因为他假设这三个模型是受制于经济发展，所以随着经济发展，不论各国政治、经济和文化，都会逐一经历这三个阶段。但虽然至今他的三个模型仍然对现实的参照有一定价值，但三者合作的阶段论在历史上似乎支持的论据不多。相反似乎各国的低收入户住房政策，更受这些政策的目标和它们之间的矛盾的影响。以下略论各国制定低收入户住房政策的五个出发点(部分参考Grigsby and Bourassa, 2003)。

    2.1容纳人口增长、推动经济发展

    世界上不少城市都曾经或者也现正面临较高的人口自然增长，加上巨大的城乡差距引致的急剧城市化。在1940年，世界上每100人有1人住在100万人以上的城市，到1980年这数字己上升至每10人有1人(世界环境及发展委员会，引于Pezzoli，1995)。新增的人口需要住房，更需要相关的配套设施和服务，包括水电煤气、排污、道路交通以至学校、医院、市场等。大多数发展国家的大城市面对庞大的农村民工潮，无法提供足够的合法居所，于是非常拥挤的分租房、合法或非法占用的贫民区(squatter settlements)和违章建筑便成为发展中国家的共同标志。

    但大量的新增人口尤其是廉价的农民工，提供源源不绝的低成本劳动力，对于城市的工业化及整体经济发展有十分重要的作用。要在一个快速增长的城市中，维持这种低工资，需要工人的生活支出能够保持较低的增长。其中一笔最大的开支是一个能够安顿的居所。因此很多庞大的政府低收入户住房(尤其是在讨论香港、新加坡及智利几个在经济发展阶段，建立了比较成功的公共房屋制度的地区。如见Rojas, 1999、Tremnewan, 1998等)经常被视为是政府替企业支出的“社会工资” (social wage)，使这些劳动力减低生活支出，持续接受较低的工资，有利工业生产的资本累积和对外的竞争力提升。

    2.2公共卫生及公共形象

    即使政府不制定政策尝试满足新增的住房需求，人民总会自已想法。市场供应会因应有效需求—即是有购买能力者—而出现，但明显这些低收入人士只是对很有限的市场而言是有效的需求，亦即大部分低收入者只能依靠分租、或者入住贫民区。他们可以负担这些居所，一来是因为不用支付私人供应商的利润，二来也免除了符合政府的各种卫生、安全等要求所需的费用。对他们而言，能够减少住房开支，等于赚多了钱。但对于社会而言，需要考虑的包括这些密集式，而又缺乏基本食水、排污、以至厨房、卫生间等设施的居住环境，较易孕育火灾、疾病。它们也不少被视为罪恶的温床，对社会整体造成不良影响。这些是十八九世纪英国等欧洲国家领受过的教训，而这教训延续至今。正因为这个教训已经为人熟知，它也成为政治人物共同的课题。不少拉丁美洲国家如巴西、墨西哥、智利等，在已发展国家支持的世界银行的贷款条件要求，与及对人民的承诺的压力下，多番尝试把贫民区清除，以期制造涣然一新的现代城市管治形象。即使没有外在的推动力，如在亚洲的印度、泰国、马来西亚和香港特区，清除贫民区也在廿世纪中长期占据当地政府议程。只是较成功的例子，至今只有智利、香港，两地都是通过大规模的公共房屋计划，成功令贫民区逐步消失。其他的地区已经改清剿为招安，放弃把它们重建，而将策略订为提升贫民区房屋的建筑标准和配套设施，把它们原地改善。再通过将非法占用的业权合法化，务求令当地居民更有动机担起未来的维修保养工作。很多研究第三世界的房屋政策的学者甚至认为以往的清剿政策一种已发展国家的偏见，是无视大部分第三世界国家实际情况，尤其是低收入人士的真正需要(如Balchin and Stewart, 2001，McCallum and Benjamin, 1985；Lowder, 1993)。

    2.3社会稳定

    安居乐业，一个理解是安居后可乐业，这是指有一个可接受的居所，对于工作有正面作用，提升工作效率。另一个理解是乐业是人生一大要事，但安居却更基本。人生花在居所的时间应该比在工作环境长，居所的问题也应该得到不低于就业问题得到的重视。从反面考虑，贫民区的生活质素差，容易令分贫穷人士整个家庭陷于贫穷循环；甚至是提供一个养分丰富的环境，供坏分子纠党结社为非作歹，威胁社会稳定。也有学者从正面看，认为鼓励自置物业，可以加强人民分享社会发展的利益，巩固对政府施政的支持。

    新加坡、香港等地的公共房屋政策的成功之处，可见于其明显的稳定社会的功效。新加坡令独立后的多民族，多政党社会牢牢的接受政府的施政，而香港则在六七十年代新增外来人口成倍于本地原有人口的移民潮下，创下繁荣稳定的世界经济发展奇迹。在政府介入最受反感，最高举市场力量的美国，政府也一直从供应、资助到规管，多方位介入住房市场。早在1931年，当时的总统胡佛就指出：“没有什么东西比住房对人们的幸福和社会的安定更加重要。”虽然美国在七十年代起开始停止大规模的公共房屋建设(但仍维持原来的供应的维修及管理工作)，但即时改以大范围的租金津贴作为主要直接介入的工具。美国学者近年的研究指资助贫困户购置物业(如提供高于物业价格的贷款额、容许以租金津贴用于支付物业贷款供款等)有助他们更快脱贫(Retsinas and Belsky, 2002)。

    2.4发展房地产市场，拉动经济与就业，吸引资金

    据分析，住宅建设每投入1万元，可诱发直接相关产业(包括建筑材料、冶金、木材、化工、机电等几十个产业的上万种产品都有一定的诱发带动作用)产出1.93万元，诱发系数为1.93。而据国家房地产部门测算，住宅业的发展可以带动五十多个产业的发展；投资拉动比例可以达到1比3[1][1]。两者的差距在于后者把居民入住新居时，对家俱、室内装修、各类家庭消费及耐用品的新需求。由于建筑及相关行业都是人力密集，对就业的拉动作用，估计每10亿元投入，可以额外制造约12000个就业岗位。

    更重要的是我们要分析低收入户的保障住房的建设，是以原来承担不起市场商品房的住户为目标，在没有保障住房的情况，他们大多数很可能会挤在存量住房中。而原来可以走入市场的住户，由于住房保障的建立令市场价格不再火冒，鼓励他们入市，令房地产产业对经济的拉动作用在短期内迅速发挥。另外，由于保障住房的对像是低收入人士，他们的消费倾向(marginal propensity to spend)相对高收入人士高，由此可以带动的有效需求增长也会提高，这说明以上的估算不属于偏向过份乐观。[2][2]

    这种对住房建设的财政上可见的巨大和即时的投资回报认识，始于荷兰等长期在建设庞大的公共房屋建设的已发展国家。在荷兰，住宅建设及相关行业占国民生产总值近10%。相反在巴西、墨西哥等发展中国家，一如当尼逊所言，仍然抱持住房建设是一种昂贵的消费，甚至需要长期的投入，会造成巨大的负担。

    2.5社会公义

    政府应该确保所有居民有一个合理的居所，是很容易令社会人士同意的一个要求。这个理由本身就足以推动政府关注低收入户住房的问题。但社会公义在具体社会政策过程中，往往不是采取一种普遍的要求，而是由个别的受影响团体施加压力。举例如英国的公共房屋制度是由1919年的加斯哥动乱触发，而在次年1920年建立。当年提出要求的是一次世界大战回国的士兵，而他们在战争的英勇表现令他们的要求得到普遍的支持。但由于是个别团体的举动，也就出现对投放在住房的资源是否用得其所的批评。这些批评带出的问题包括如何确定资助对象和资助是否有效的帮助受助人，如何确保不会有负面效应，如令某些地区成为贫民聚居地，衍生其他的不公义。这些议题基本上是有一定的阶段关系，即随着政府在低收入户的住房介入增多，议题也就由住房本身的发展到相关的周边问题，如附近社区的就业机会、交通网络是否足够、会否出现地区性的分离(segregation)，在学校教育，社会资源以至公众形象等方面令社会对受助者产生歧视。

    社会公义的论点也有时可以被用于反对某些住房政策。如政府以具体政策鼓励自置物业，可能有人被指有违社会公义的原则，因为可以自置物业的，即使在低收入户中已经是属于有较高和较稳定收入的一群。结果可能如英国被迫因为歧视低收入户的指控，而撤消物业贷款的免税优惠。