本报告研究的是城市贫困、劳动就业和社会保障三者之间的关系。研究发现，城市贫困的深层原因是：在中国劳动力供应近乎无限的背景下，社会保障与劳动就业正走向二律背反。这是一个值得所有关注就业和保障的研究者坐下来好好想一想的问题。
The Deep Reason of Urban Poverty:
Social Security Opposed to Employment
The Research Team on Yiwu City,
The Research Center of Social Policy, CASS
Abstract
This report aims to research the relations among urban poverty, employment and social security. The deep reason of urban poverty we found is that Social Security Opposed to Employment on the background that the labor providing seems spaceless. It is a problem to be good for thought by all the researchers who are attention to employment and social security.
90年代以来，中国的城市贫困问题逐渐凸现，成为政府和全社会关注的热点。研究城市贫困、劳动就业和社会保障三者之间的关系，可以发现，后两者的不完善是造成城市贫困的原因。因此，近年来政府在促进就业与社会保障改革方面花了很大的精力，但是，效果一直不尽人意。其中一个深层次的原因就是没有研究就业与保障之间的关系。在计划体制下，劳动就业与社会保障是呈正相关关系的，就了业就有了保障，这种思维定式流传至今。其实，随着改革的深入，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上两者开始走向对立面。这就形成了就业和保障的二律背反，这才是当前城市贫困的深层原因。
我们先从就业谈起：中国庞大的人口基数派生出8.9亿的劳动力人口（15—64岁），[1][1] 在上个世纪末，中国城市中突如其来的数以百万计的“失业洪水”和“下岗洪水”震撼了中国乃至国际社会。对此，厉以宁评论道：“失业已经成为当前我国社会经济中的首要问题”。[2][2] 胡鞍钢也把就业问题列为21世纪初中国面临的最大问题。[3][3] 从2001年上半年的统计数字看，中国的就业形势依然严峻：
其一，在城镇，登记失业人员增加到619万人，下岗人员还有632万人，两者相加1251万人。[4][4] 如果算 上在“放假”、“歇岗”等名义下实际上已经失去工作岗位的“待岗”人员——这部分人最保守的估计也在500万人以上——实际失业人数会达到1700—1800万人，城镇实际失业率应该是10%左右。[5][5]
其二，中国的农业问题和农民问题自90年代以来也日益突出。中国的耕地面积人均仅有1.2亩，劳均4.1亩。中国已有1∕3的省土地面积小于1亩，1∕3 的县（市）小于0.8亩，低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。中国农村的土地正在逐渐丧失其作为生产资料的功能，而蜕变为对农民的“最后的保障”。[6][6] 人地关系的紧张使中国农村产生了大量的剩余劳动力，专家们估计在2亿左右。[7][7] 其中，乡镇企业吸纳了将近1.2亿，[8][8] 大约有将近5000万已经向城市或者已经城市化的富裕地区（如珠江三角洲地区、长江三角洲地区）流动。
其三，上述实际失业人口的再就业和流动人口的就业还要受到每年2000万左右的新增劳动力的挑战。[9][9]
综上所述，目前中国有8000—9000万人需要劳动岗位，这是按比较窄的口径计算的；如果从更宽泛的口径来计算，这个数字可能要翻一番。
厉以宁指出：过去在计划经济体制下，是用“把公开失业转变为隐蔽失业”的办法来解决失业问题的。因为“农村人口被视为是全部就业的”，所以，60年代初2000万工人被精简下放和60年代末2000万知识青年上山下乡，就是“把公开的失业用这种方式全部转移到农村，实际上是变为隐蔽的失业”。[10][10] “还有一个办法，劳动部门硬往国有企业、‘大集体企业’里加人”，[11][11] 这就形成了现在国有企业中的—1∕3的冗员（富余人员）。[12][12]
因此，当市场取向的经济体制改革深入到一定程度时，计划体制造成的隐性失业就显性化了，并且对社会经济的持续发展造成了巨大的压力。中国的失业问题，按厉以宁的说法，是“总量性失业”，是“劳动力总量大大多于就业岗位总量而造成的”。[13][13] 据2001年社会蓝皮书，中国加入WTO后，最乐观的估计（国际失业与就业委员会）是可以每年增加1200万个就业岗位。[14][14] 但是这对于上述数以亿计的劳动力供给来说，仍然是杯水车薪。
在这种情况下，中国的非正规就业将会大大发展。胡鞍钢最近指出：面对日益突出的就业矛盾，中国就业模式必须向非正规化转变。他认为，非正规就业不仅是解决中国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业的发展趋势。中国非正规就业规模将不断扩大，未来十到十五年内，非正规就业会接近城镇就业总数的一半。[15][15]
在这里，我们突出的是“非正规就业”的一个特点，即雇员不参加社会保险或不签订（正规的）劳动合同。这也就意味着就业以及与之紧密相关的社会保障（指以社会保险为核心的现行社会保障制度）成了“二律背反”，摆在我们面前的将是一个两难选择。上述判断基于以下事实：
其一，中国的劳动力市场是一个绝对的“买方市场”，这是中国几乎接近“无限”的劳动力供给所决定的，这也使市场中的劳动力价格由雇主说了算。当前中国的市场体制又很不健全，雇主为了赢得利润最大化，对劳动力成本是能压就压。而雇员都是社会上的弱势群体——来自农村的流动人口和从国有、集体企业出来的下岗、失业人员——他们对雇主拥有的劳动力定价权是无力抗衡的。而地方政府，为了发展经济这个硬道理，对此也是眼开眼闭。雇主对于为雇员购买社会保险是很不情愿的，面对劳动部门社会保险扩面任务的重压，有时也为了留住人才，他们也会作出一些妥协，通常会给企业的生产骨干购买保险，而大量一线工人则根本享受不到如此待遇。这样，从企业个数说，面已经扩得够大，但实际参保的人数并不多。而且，在计算工资总额时，老板是能算多低就多低，社会保险收到的钱就更少了。因为老板与地方政府利益一致，所以挨蒙的只有中央政府。
其二，雇主们不愿为雇员缴纳社会保险费也有他们“正当”（此处打引号只是为了强调，而没有说反话的意思）的理由。当前，中国的企业正面临着国内市场的激烈竞争。中国加入WTO之后，商战的战场又扩大到全球化的国际市场。他们的竞争对手除了国内同行以外，还面临着国际资本和跨国公司的挑战。因此，民族企业必须极力将生产成本维持在一个比较低的水平上。对于进入中国的国际资本和跨国集团来说，更低的生产成本本来就是他们投资的目的之一。因此，无论民族企业，还是国际资本和跨国集团，都不会轻易地人为提高劳动力成本。如前所述，社会保险费用则是他们能够考虑“节约”的支出之一（有老板说，这本来是他们的纯利润）。目前的全球化有一个明显的规律，就是资本可以不受任何约束（尤其是民族国家的限制）在全世界乱跑，哪里成本低就去哪里，这对劳动一方极为不利。国际资本如此，国内资本何尝不作此考虑。在我们庆贺我们的企业（国有、私营）走出国门，到第三世界，甚至第二、第一世界国家去办工厂时，我们是否意识到，我们的资本也在开始尝试遵循上述规律办事了。这对经济发展本身是题中应有之意，在没有想出更好的办法以前，我们还不能触动它（一动它会跑）。所以政府在这方面是被动的，劳动者也是被动的（他不可以全世界乱跑）。
其三，即使是国有企业或国有控股企业，在近年来转变经营方式的过程中，也大都把职工的保险福利作为包袱给卸掉了。改革以来，国有企业在与三资企业、私营企业等非国有企业的竞争中，由于大多数对手一直不背社会保险的包袱，他们始终不能处于同一起跑线上。因此，20世纪90年代末，在“减员增效”的口号之下，让原来有保障的职工下岗，再以没有保障的“农民工”来取而代之，已经成为国有企业或国有控股企业的非常普遍的做法，有时甚至整个地区、整个行业都采用这种卸包袱的办法来换取效率的提高。反过来说，增加人工开支（包括社会保障和福利）就意味着改革成果丧失或部分丧失，坚持改革成果就得把人工尽可能地降低。我们又遇上了棘手的两难问题。
其四，作为雇员进入企业工作的农民工，他们一般都还年轻力壮，养老的问题对他们来说似乎太遥远了。而医疗保险这样的“好事”他们又不敢想象，因为在政策上有关部门有“先养老、后医疗”（即不参加养老保险就不能参加医疗保险）和“雇主、雇员任何一方交不出保险费就停保”的规定，门槛太高、太多，无法进入。加之他们从以往的农村生活经验中得出的对政府承诺的不信任，所以这些农民工根本对参加社会保险不感兴趣。
综上所述，在雇主、雇员以及地方政府等所有与现行制度相关的方面都对社会保险不感兴趣的前提下，中央政府怎么下决心，有关部门怎样加大工作力度，甚至行政手段不行就用法律法规来干预，看来都难以达到预期的目标和效果。这好比外国神话中的那个大力士，被罚推石头上山，看起来他完全能够办得到，但快到山顶石头又滚下来了，冥冥中有一个“上帝”（客观规律）在与他作对。很同情有关部门，他们也许作无用功的机会很大。
基于以上的分析，雇员不参加社会保险或不签订（正规的）劳动合同的非正规就业会成为今后主要的就业方式，其比例甚至会超过胡鞍钢的估计。就目前的统计数字来估算，城镇国有单位（将近8000万人）加集体单位（将近1500万人） 再加上城镇其他单位（将近2000万人），职工总数在11000—12000万人。如果进城打工的5000多万农民工和累计1000万再就业的下岗、失业人员（很保守的数字）都算是非正规就业的且包括在上述职工总数中，则非正规就业的所占比重是50—55%；如果9500万国有单位和集体单位的职工都是登记在册的“正式职工”而5000万农民工不包括在上述职工总数中，则非正规就业的（农民工加城镇其他单位职工）的比重是45%。如果再加上乡镇企业12000万人，那非正规就业的就在80%以上了。[16][16]
从以上事实看，如果要在就业和社会保险之间按其重要的程度排顺序的话，就业应该排第一，社会保险则在其次，甚至在某些程度上社会保险要给就业让路（实际上在实践中已经如此）。目前“就业优先”的论点已经得到相当一部分研究人员的认可。另外，如果在养老保险和医疗保险之间排顺序的话，则应该将医疗保险排在第一位。同时，在整个社会保障体系中，应该首先突出针对已经陷入贫困窘境的城市居民设计的，并由政府财政支持的社会救助制度，即最低生活保障制度的地位，无论是城镇居民的最低生活保障制度还是农村居民的最低生活保障制度。
总而言之，中国的社会保障改革的路应该怎么走，是大家坐下来好好想一想的时候了。
