健全制度 协调发展
全面推进城乡社会救助体系建设

河北省民政厅　

    河北是一个拥有6800多万人口的农业大省。全省经济发展不平衡，贫困地区和贫困人口较多，据统计，全省有特困群众近300万人。这部分人是全省最困难的弱势群体，仅靠自身力量难以维持基本生活，需要政府常年救助。随着经济社会的不断发展，他们面临的困难和问题，逐渐呈现出多样化、多元化的趋势。近几年，我省各级党委、政府坚持从群众的根本利益出发，高度重视社会救助工作，按照“单项突破，系统完善，点上突破，面上扩展”要求，不断加大工作力度，创新工作模式，初步形成了以基本生活救助为基础，以其他专项救助为辅助，与我省经济社会发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。

    一、强化制度建设，夯实城乡社会救助体系建设的基础

    我省社会救助体系建设在民政部的指导下，根据形势需要，从制度建设入手，不断改革创新，形成了以基本生活救助制度为基础，以其他专项救助为辅助，体系基本完备的制度框架，社会救助工作初步走上了制度化的轨道。

    （一）提高认识，确保制度建设的顺利实施。在城乡社会救助体系建设方面，我省各级党委政府把建设城乡社会救助体系工作摆在了突出位置。城乡社会救助工作直接关系到群众的切身利益，关系到社会稳定大局，关系到党同人民群众的血肉联系，是各级党委、政府践行“三个代表”重要思想的具体体现，是党和政府的重要职责。党的十六届三中、四中全会确立了“以人为本”，构建社会主义和谐社会的目标后，各级党委、政府进一步认识到建立城乡社会救助体系的重要意义。省委、省政府把建立健全城乡社会救助体系作为促进社会公平、构建和谐河北的一项重要工作列入了议事日程，写入了决议文件。从2004年至今，省政府4次召开常务会议研究城乡社会救助工作，主管省长6次听取社会救助工作专题汇报，4次深入基层进行专题调研。今年6月，省政府专门召开了由各市主管领导参加的社会救助工作会议，主管副省长亲自部署城乡社会救助体系建设工作，提出了下一步的目标和任务。

    （二）完善政策，加快制度建设的步伐。我厅在社会救助体系建设工作中积极发挥综合协调作用，争取有关部门配合，先后下发和出台了一系列制度文件。在基本生活救助方面，我省先后制定出台了《河北省城镇居民最低生活保障实施办法》、《河北省城镇居民最低生活保障工作操作规程（试行）》、《河北省农村五保供养实施办法》，对城镇低保、农村五保供养的有关问题做了详细规定。我们认为，农村低保制度是社会救助体系的基础制度，如果没有建立农村低保制度，整个城乡社会救助体系将是不完备、不成熟的，因此我省于今年5月份专门出台了《河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，要求各地务必于年底前全部建立并实施农村低保制度。目前绝大多数县（市）已经开始实施。在城乡医疗救助方面先后出台了《河北省民政厅、卫生厅、财政厅关于建立农村医疗救助制度的实施意见》、《河北省农村医疗救助基金管理试行办法》，《河北省人民政府关于建立城市医疗医疗救助制度的实施意见》、《河北省城市医疗救助基金管理办法》，各县（市）也都先后制定了本县（市）的《医疗救助管理办法》，明确了医疗救助工作的申报审批程序、救济标准、救助办法和基金的筹集与管理等项内容。在城镇低收入家庭住房问题上，省建设厅、财政厅和民政厅联合下发了《关于积极实施十项民心工程解决城镇最低收入家庭住房困难的通知》，印发了《河北省城市最低收入家庭住房保障办法》，对解决城镇最低收入家庭住房困难工作提出了具体措施。教育救助方面，转发了民政部、教育部《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，并结合我省实际，提出了具体要求。省教育厅、省财政厅联合印发了《河北省资助农村义务教育阶段贫困生暂行管理办法》，对特殊困难未成年人接受教育制定了一系列优惠政策。今年5月，省政府又专门下发了《关于建立健全城乡社会救助体系的意见》，对建立城乡社会救助体系的指导思想、基本原则、组织领导、单项制度建设等提出了明确要求。这一系列制度的建立构筑了我省社会救助体系主体框架，从制度上保障了全省城乡特困群众的基本生活，从整体上推进了全省城乡社会救助工作规范、有序地开展。

    (三)分类施救，增强救助体系建设的效果。为了加强各项救助制度的针对性、有效性，我省各地不断探索分类施救的办法，对不同类型的救助对象实施不同的救助。《河北省城镇居民最低生活保障工作操作规程》规定，对城镇三无对象和父母双亡且法定抚养人无抚养能力的孤儿实施按当地保障标准全额保障，其他人员实施差额补助。各地在具体实施中又根据家庭必要支出对大病、重残、单亲和子女上学家庭给予重点照顾。在农村，对符合五保条件的人员按照本人意愿纳入五保供养范围；对不能享受五保待遇且家庭收入低于当地农村低保标准的及时纳入低保范围；对因突发事故暂时影响家庭基本生活的给予临时救助。

    （四）城乡一体，扩大制度建设的覆盖面。近两年，在城乡社会救助制度建设方面，我省始终坚持城乡一体的工作思路，努力实现城市乡村全面覆盖。基本生活救助方面，在不断提高城市低保规范化程度的同时，积极推进农村低保制度建设，完善五保供养制度。医疗救助方面，在农村医疗救助制度全面建立的同时，指导各地积极开展城市医疗救助试点工作，确保明年全面实施城市医疗救助工作。

    二、实施科学管理，确保城乡社会救助体系的规范运作

    社会救助体系建设，是一项社会系统工程，工作量大，涉及面广。为了确保规范运作，我们不断强化科学管理，建立了一整套管理体制和运行机制。

    （一）建立了政府领导、归口管理、部门协作、社会参与的社会救助工作管理体制。省、市、县（市、区）三级政府都建立由政府主管负责同志任组长、有关部门参加的社会救助体系建设工作领导小组。领导小组办公室设在民政部门，主要负责社会救助体系建设的综合协调工作。除此之外，民政部门还负责城乡低保、五保供养、城乡医疗救助、灾民救助工作；财政部门负责社会救助资金的预算安排，对资金的管理、使用进行监督；卫生部门负责医疗费用减免政策的制定、落实和医疗救助的服务工作；建设部门负责困难群众的住房救助工作；教育部门负责教育救助政策的制定和落实；司法部门负责法律援助；劳动和社会保障部门负责就业援助；审计、监察部门负责救助款物的审计、监察工作。其他有关部门和社会团体分别在自己的职权范围之内具体承担相应的救助任务。县（市、区）级政府还在领导机构下设社会救助工作管理委员会，负责有关组织、协调和管理工作。

    （二）完善工作机制，为城乡社会救助体系建设提供保障。一是建立了城乡低保标准的自然增长机制。根据物价指数上涨、最低工资标准提高等因素，通过科学测算，实事求是地调整保障标准，做到既能满足低保对象的基本生活需要，又能促进有劳动能力的低保对象自主创业。在调整时，由民政部门会同财政、物价、统计等部门,根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用确定，经同级政府批准后执行。最近，我省各地都按照当地的经济发展水平、居民生活水平、物价指数等因素对城乡低保标准进行了重新调整。二是建立了社会救助资金保障机制。资金保障是建立城乡社会救助体系的关键，我省多项救济制度采取了分级负担的方式，由政府财政负责保障资金来源。城市低保资金由各级财政按照属地管理的原则分级负担，按所需资金列支低保资金预算。每年年底前由民政部门根据本年度低保对象人数及经费执行情况，提出下一年度低保资金预算计划，按法定程序列入年度支出预算计划。执行中需要调整的，民政部门根据实际情况，编制预算调整方案，报同级财政部门审核，经同级人民政府批准后执行。农村低保所需资金主要由市、县（市、区）财政承担，省级对困难地区给予适当补助。全省各地还建立了城乡医疗救助基金，实行专户管理，封闭运行。

    （三）加大工作力度，保证城乡社会救助工作有序进行。一是统一了工作程序。在各项救助制度建设中，我们都详细制定了社会救助工作的申请审核审批程序、公示程序、复核程序等，特别是对于城镇低保工作，我们于去年5月由省政府出台了《河北省城镇居民最低生活保障工作操作规程（试行）》，对城镇低保家庭收入核实与计算、申请与审批、低保对象管理、低保资金管理、监督检查等内容进行了具体规定，涵盖了城市低保工作主要程序，具有非常强的操作性。二是加强了队伍建设。各级民政部门均成立了社会救助工作机构，加强了社会救助工作队伍建设。2003年5月，省民政厅专门成立了城乡居民最低生活保障处，编制5人，目前实有工作人员6名。11个设区市民政局已有6个实行了低保和救灾机构分设，增加了人员编制，其他各市也在积极运作。三是严格了监督检查制度。县（市）级政府在领导机构下设立了城乡社会救助体系建设工作监督委员会，定期组织专项检查；省、市政府每年按期对各地社会救助工作进行专项抽查；省级媒体按季度公开全省社会救助工作进展情况，实施舆论监督。

    三、提高救助效益，努力发挥城乡社会救助体系的作用

    社会救助效益的提高是社会救助体系建设的最终目的，在这方面，我们从三个方面实现了突破。

    （一）救助范围的突破。救助范围的突破体现在两个方面:一是由单纯的基本生活救助发展为对困难群体的全方位救助。原来的低保工作主要是帮助解决吃穿问题，最多是适当考虑取暖和子女上学问题，现在各部门按照职责分工分别负责了基本生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业援助等，涉及到困难群体生活的方方面面。二是救助对象由过去的城镇低保对象、农村五保对象发展为城乡所有特困群体，各种不同群体的困难都可以得到一定程度的缓解。从救助人数方面看，城镇低保对象从2001年初的9.8万人发展到目前的81万人；农村低保（救济）对象从2001年的13万人发展到目前的110万人；农村五保对象从2001年的2.3万人发展到目前的19.4万人。另外，其他救助对象实现了从无到有的突破：2004年农村医疗救助对象15.9万人，发放1490万元，2005年上半年救助9.4万人，发放救助金1402万元；2004年全省共发放教育救助资金8102万元，救助115.2万人；住房救助方面，2004年全省共救助城市最低收入家庭25990户、76994人，发放租金补贴1647.66万元，核减租金177.05万元；在法律援助方面，2004年全省共对6700多例案件实施了法律援助，涉及10000多人次。

    （二）救助方式的突破。通过推进社会化运作的方式，使社会救助从单纯依靠民政部门向以政府为主导，全社会共同参与的模式转变。在建立城乡社会救助体系的总体框架下，各级政府组织和动员各职能部门、社会团体、街道社区及有关企业，从解决困难群体的实际问题入手，共同参与社会救助工程。如我省各级妇联从1994年开始实施了“春蕾计划”和“助孤行动”，筹建了“贫困儿童危难救急基金”，通过社会募捐，向贫困孤儿实施救助；工会组织广泛建立了“帮扶中心”和“帮扶站”，开展了“一帮一”活动，建立了特殊群体救助制度；省残联决定通过扶贫贷款对贫困残疾人家庭进行危房改造。另外，许多地方还开展了形式多样的对口帮扶和社会捐赠活动，并在党委或工会的组织下形成了制度，机关、企事业单位与城乡困难群众结对帮扶，在一定程度上帮助解决了贫困群众生活困难问题，推动了城乡社会救助体系的建设。

    （三）救助水平的突破。为了确保救助效果，我省各级不断加大财政投入力度，使城乡低保补差大幅度提高。城镇低保月人均补差从2003年年初的32元达到了目前的64元。农村低保月人均补助由2003年的15.4元（含特困户救助）上升到目前的20.8元。

    城乡社会救助体系的建立健全是一项长期系统的工程，需要全社会、多部门的配合。目前，我省虽说在这方面进行了一些探索，但相对于制度完备、运作规范、城乡一体的社会救助体系而言仅仅是初步的，还存在着覆盖面较窄、资金紧张、城乡差别较大等一些问题，急需在以后的工作中不断改进和完善。