在党中央、国务院一系列重大决策和部署的指引下，我国医疗保障制度建设事业突飞猛进，取得了历史性的成就。以城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和城乡医疗救助制度为主体的具有中国特色的医疗保障体系已基本上实现了对城乡居民的全覆盖，向人人享有基本医疗保障和基本医疗服务的目标迈出了坚实的步伐，可以说是国人称道，举世瞩目。

    当前，我国医疗保障制度建设进入了新的历史阶段，一些深层次的矛盾和困难逐渐凸显出来。如何加快城乡统筹步伐，进一步理顺体制，创新机制，完善制度，实现保障公平、运行稳健，发展永续，是摆在我们面前需要深入研究和认真解决的重大课题。

    我们在调研中发现，城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗 （简称 “新农合”）由于制度分设、管理分离、资源分散，不但提升了管理成本，降低了管理效率，给城乡居民带来诸多不便，而且固化了城乡二元结构，对实现公平正义、促进社会和谐造成了严重障碍和负面影响，突出表现为 “三个不利于”和 “三个重复”。

    “三个不利于”：一是不利于体现社会公平。城乡医疗保险制度分设，使广大居民只能根据户籍身份被动加入相应的保障制度，强化了城乡户籍观念，固化了二元社会结构，不能很好地体现社会保险的公平性。二是不利于人力资源的流动。随着我国城镇化快速推进，人力资源在城乡间的流动加快，城乡医疗保险制度不贯通，信息不共享，管理不统一，造成这些流动的从业人员医疗保险关系难以接续，待遇无法衔接，农民工在城乡之间流动时医保关系转移接续尤为困难。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡医疗保险制度分别由不同部门管理和经办，无法统筹谋划各项保险制度的长远发展，无法统一、科学评估制度运行的真实绩效，增加了体制成本，造成了社会资源的严重浪费。

    “三个重复”：一是居民重复参保。当前，职工医保、居民医保由人力资源社会保障部门管理， “新农合”由卫生部门管理，由于管理方式和信息系统的不统一，信息不能共享，实际工作中又存在互争参保资源的问题，导致各地普遍存在着城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。天津、成都、厦门、泰州整合医疗保险管理资源后，通过信息系统比对，分别发现有45万、27万、8万、20万人重复参保；南京市栖霞区11万城镇居民参保人员中，就有4万人同时又参加了新农合。二是财政重复补贴。据已经实行城乡统一管理地区的典型分析和大致推算，重复参保的比例约占城乡居民参保人数的10%左右。按今年城乡参保居民人均财政补贴120元计算，财政将为约1亿参保居民重复补贴120亿元，明显增加了各级财政的不合理负担。三是重复建立经办机构和信息系统。经过十多年的努力，城镇医疗保险经办机构的信息系统已经基本完善，如果新农合再设立一套经办机构和信息系统，势必增加管理成本，降低管理效率，浪费大量财政资金。据厦门等城市财政局估计，假如参照城市医疗保险信息系统建设新农合信息系统，需要再投入约6000-8000万元（不包括每年的维护费用）。全国是一个多么大的费用，可想而知！

    如何解决 “三个不利于”和 “三个重复”的问题，实现基本医疗保障制度的全面协调可持续发展呢？中央指明了方向， 《关于深化医药卫生体制改革的意见》 （中发[2009]6号）指出，要 “有效整合基本医疗保险经办资源，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一”。为贯彻落实中央医改文件要求，彻底解决 “三个不利于”和 “三个重复”的问题，不少地方已经开展了积极探索。例如：广东省从2004年开始探索医疗保险城乡统筹，是全国推进速度最快的省市之一。全省21个地级市中，已经有深圳、珠海、东莞等10个市开展医疗保险城乡统筹探索，清远、阳江、梅州等市政府已经决定将新农合移交社保部门统一管理。福建省明确了人力资源社会保障厅统筹城乡医疗保障工作的职能，要求新农合信息系统依托职工医保信息系统，省政府每年拿出200万元专项经费对开展医疗保险城乡统筹的地区进行奖励。目前，厦门市和邵武、上杭等20多个县实现了医疗保险城乡统筹。福州市政府常务会议决定，积极创造条件将新农合移交社保部门管理。江苏省无锡、镇江、苏州、常州、泰州等城市积极开展城乡统筹的探索，各城市都十分注重制度衔接，出台了转移接续办法；同步提高医疗保险统筹层次，提高基金共济能力。四川省成都、乐山、广元苍溪等城市都对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。据有关部门统计，目前已全面开展医疗保险城乡统筹的地区有天津、重庆和宁夏3个省级行政区、21个地级城市和103个县（区市）。这些地区除浙江嘉兴和33县（区、市）城乡居民医疗保险由卫生部门统一管理外 （职工医保仍由社保部门管理），其余地区均由社保部门统一管理。