《通知》起草背景和过程
上世纪８０年代中期，随着乡镇企业的大发展，乱采滥挖、矿业权纠纷在全国普遍存在，矿业秩序一度相当混乱。矿业秩序治理整顿便成为当时的一项紧迫而重要的任务。自１９８２年国务院赋予原地矿部以矿产资源行政管理职能和１９８６年《矿产资源法》颁布实施以来，矿业秩序治理整顿始终是矿产资源开发管理工作的一项重要内容而从未间断。全国性的治理整顿始于１９９５年１２月对豫陕两省交界的小秦岭金矿区的矿业秩序治理整顿，经过先后１９次集中整治才基本完成任务。特别是１９９５年《国务院关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知》下发后，一场在国务院直接领导下、国务院地矿行政主管部门牵头、地方各级人民政府和有关部门共同参与、齐抓共管的大规模的矿业秩序治理整顿在全国范围内展开。各级地方政府和地矿等主管部门致力于取缔非法采矿、炸封矿硐、打击“矿霸”，原地矿部有关司局时常奔波于各个矿山现场，调处矿业权纠纷，督查整治工作，成了整顿和维护矿业秩序的“救火队”。
２００１年４月《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和１１月《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见〉的通知》下发后，国土资源按照“分步实施、扎实推进”的工作部署，每年都根据整顿和规范工作的进展情况制定工作安排及方案，确定不同的工作重点，确保治理整顿取得实效，并切实通过专项整治使矿产资源管理工作不断得到加强，整顿和规范工作取得了阶段性成果。但矿产资源开发中仍然存在深层次矛盾和问题。
近几年，随着我国经济持续快速发展，矿产品需求旺盛，价格大幅增长，矿产资源开发中各种违法违规行为出现严重反弹。矿产资源开发中无证勘查开采、越界开采和非法转让探矿权采矿权等问题出现反复，乱采滥挖和浪费资源、破坏环境等问题在部分地区还比较严重。特别是一些矿山企业超能力生产，引发安全事故；矿山布局不合理、小矿数量过多、开发的规模化、集约化程度不高；矿产资源宏观管理能力薄弱，基层监管难以到位等，直接影响着矿产资源对经济社会发展的保障能力。为此，党中央、国务院十分重视资源供应和矿产资源开发管理工作，针对各地非法开采、乱采滥挖的群发性、多发性问题多次作出重要批示，要求坚决制止各类矿产资源违法行为，整顿和维护矿产资源开发秩序，并通过调整经济利益关系解决深层次的矛盾。
２００４年１１月，中央经济工作会议决定在全国范围内全面开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作，其后十届人大三次会议和中央人口资源环境工作座谈会均重申和强调了这一要求。国土资源部按照胡锦涛总书记和温家宝总理的讲话精神立即组织起草《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（代拟稿），先后召开５次座谈会，分别听取９个部（委、局）和１１个省（区、市）人民政府，以及全国２０个省（区、市）国土资源主管部门的意见，反复修改、数易其稿。今年７月２６日，由温家宝总理主持召开国务院常务会议对此进行专题研究讨论，最终于８月１８日正式下发。
《通知》的重要意义
《通知》提出，整顿矿产资源开发中的各类违法违规行为，规范矿产资源开发活动，建立和维护良好的矿产资源开发秩序，是实现矿产资源合理开发、永续利用、确保安全的重要措施，对全面落实科学发展观、提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力和全面建设小康社会，具有十分重要的意义。从当前矿产资源开发秩序中存在的突出问题和各地的实际情况看，以国务院名义出台《全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，在全国范围内开展以煤炭资源开发为重点的整顿和规范工作是完全必要、非常及时的。
一是我国的基本国情和矿产资源供求紧张的趋势，决定了必须全面整顿和规范矿产资源开发秩序。
我国是资源大国，但由于人口众多，人均资源占有量只有世界人均占有量的５８％，居世界第５３位；地质找矿难度增大；某些矿产供给短缺，有的仍是制约经济发展的“瓶颈”；我国能源结构不理想，石油、天然气后备资源严重不足；矿产开发的资源接替也存在不少问题，相当一部分大中型矿山进入中晚期，可采储量与产量锐减，新增储量青黄不接，对经济发展和社会稳定造成很大压力。此外，我国资源开发利用效率总体不高，粗放性经营方式在大量的小矿中普遍存在。我国能源资源浪费消耗极大，每万美元消耗矿产资源是日本的７．１倍、美国的５．７倍、印度的２．８倍。过去几十年，我国经济的快速增长很大程度上是靠消耗大量物质资源实现的，资源消耗快速增长，对国外依存度不断增加。
第二，加强宏观调控，完善市场配置资源机制，必须整顿和规范矿产资源开发秩序，加强矿产资源管理。
矿产资源的有效供给，直接影响国民经济的整体规模和运行质量。近年来，探矿权采矿权出让和转让的市场化进展迅速，但由于起步晚，现行法律法规还很不健全，资源管理体制比较落后，资源产权制度滞后，资源税费制度有改革，制约着矿产资源合理开发利用和探矿权采矿权市场良性发展。
加入ＷＴＯ后，经济全球化的趋势日趋明显，我国的经济发展包括矿产资源开发利用更加紧密地与国际矿业相联系，传统的矿业经济结构不合理、增长方式粗放等问题的存在，不可避免地影响到下游产业和国际贸易，亟待通过深化改革、全面整顿规范矿产资源开发秩序、完善矿产资源管理体制、机制，更好地发挥宏观调控作用。
第三，实现经济和社会可持续发展，构建和谐社会，必须整顿和规范矿产资源开发秩序，加强矿产资源管理。
我国目前已成为世界上消费煤炭、钢铁、铜最多的国家，也是美国之后的第二大石油和电力消费国，而我国人均资源又相对不足，无法继续支撑高投入、高能耗、高物耗的经济增长模式，再加上局部经济过热，现实要求加强矿产资源管理，参与宏观调控，以促进国民经济正常运行。
中央提出的西部大开发、振兴东北和中部崛起的重大战略的实现，都离不开矿产资源的合理规划与开发利用，只有从体制、机制、法制上实施重大调整和转变，这些地区的区位优势和资源优势才会得以发挥，使这些地区的经济和社会发展充满活力。
《通知》的主要内容
《通知》对多年来矿业秩序治理整顿工作予以肯定，同时指出矿产资源开发中仍然存在的深层次矛盾和问题。为解决当前矿产资源开发中存在的突出问题，国务院决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序。
《通知》全面概括了整顿和规范矿产资源开发秩序的主要内容，即“整顿矿产资源开发中的各类违法违规行为，规范矿产资源开发活动，建立和维护良好的矿产资源开发秩序”。提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力和全面建设小康社会的高度，强调了这项工作的极端重要性和必要性，要求各地区和有关部门进一步提高认识，通过整顿和规范矿产资源开发秩序推动我国矿业走出一条科技含量高、经济效益好、资源利用率高、环境污染少、安全有保障、人力资源优势得到充分发挥的新路子。强调把全面整顿和规范矿产资源开发秩序作为一项事关我国经济和社会发展全局的战略性任务，抓紧抓好。
《通知》主要分为五个部分，一是充分认识整顿和规范矿产资源开发秩序的重要意义；二是整顿和规范矿产资源开发秩序的目标；三是整顿矿产资源开发秩序的主要任务；四是规范矿产资源开发秩序的主要任务；五是加强领导，确保整顿和规范工作顺利进行，其中规定了组织领导机构、责任主体、包括工作步骤和时间要求等。
整顿和规范工作的主要特点
与以往历次治理整顿工作相比，全面整顿和规范矿产资源开发秩序具有新的特点，即治乱、治散相结合，治标治本相结合，在治乱治散的同时坚持标本兼治，努力建立矿产资源开发良性运行机制。主要体现为：
一是内容全面。此次整顿和规范工作具有较强的综合性。不仅要通过开展整顿以“治乱”，而且重在整顿的基础上规范矿产资源管理；既要规范探矿权人、采矿权人依法勘查开采的行为，又要规范政府部门的管理行为；既要解决资源利益分配问题，又要解决矿山安全生产和矿山生态环境等多方面的问题；既要进行全面的整顿，又要进行煤炭、钨、锡、锑、稀土、油气等专项整治。不是单纯为了解决面上存在的矿产资源开采秩序问题，而是集中近三年的时间在全国范围内开展的全面整顿与专项整治相结合，涉及矿产资源规划、勘查、开采各个环节的全面性整顿和规范行动，既要解决面上的问题，更着眼于解决矿产资源开发管理中长期存在却难以根治的深层次问题。
二是强调依法整顿，严格执法。此次整顿和规范工作突出强调要依法整顿，这是依法行政在整顿和规范中的具体体现。要求各级政府和有关部门加大执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。
三是整顿与规范工作与矿产资源日常监督管理相结合。此次整顿和规范工作贯穿和渗透了矿产资源管理的各个环节，而且其中不乏体制、机制和法制创新之举，不是脱离矿产资源管理工作而单纯治理整顿，真正体现出标本兼治的原则。
四是既有总体要求又充分调动地方的积极性。此次全面整顿和规范矿产资源开发秩序，既根据当前矿产资源开发中存在的突出问题统一提出了整顿和规范两方面的任务，又特别注意到各地不同的情况和特点，强调要结合实际，按照对钨、锡、锑、稀土等保护性开采的特定矿种的专项整治的原则对本行政区域内油气、铁、石墨、黄金等开发秩序问题突出的矿种以及影响铁路、公路安全的采矿行为实施专项整治；以煤炭资源为重点，按照规模化、集约化的原则对各类矿山进行整合，限期达到规定的最低开采规模等。从而避免了过去那种千篇一律、搞“一刀切”的以形而上学为指导的僵化的行政管理模式，而使整顿和规范工作具有了很强的科学性和可操作性。
整顿和规范工作目标的确定
《矿产资源法》颁布实施以来的２０年间，矿产资源开发秩序治理整顿经历了一个不间断的过程。从总体上看，矿产资源开发基本实现了由无证到有证、从无序开发向依法办矿的历史性转变，大规模群发性非法开采的势头得到遏制，豫陕交界的小秦岭金矿区、云南个旧锡矿区、甘肃厂坝铅锌矿区等大量历史遗留的“热点”矿山和矿业权纠纷问题得以解决，矿山数量大幅减少，全国持证开采的矿山总数已由最高峰１９９５年的２８万多个减至１４万多个，矿业总产值由１９９５年的２１１５亿元增至２００３年的５９６８亿元，矿产资源开发规模化、集约化水平有所提高，有力地推动了矿产资源管理工作和矿业经济健康发展。
矿产资源开发秩序问题未从根本上得到解决，具有多方面的原因。
一是违法行为本身具有趋利性、复杂性和反复性，导致无证勘查、开采等违法现象时有发生、难以防范。根据１９９５年底至２００４年底治理整顿的有关数据统计，对各类矿产资源违法行为的打击力度不断加大，但同时违法行为数量也有增无减。领导干部的任期制和ＧＤＰ政绩考核标准也导致一些地方急功近利，为追求所谓的政绩不惜以破坏和牺牲资源、环境和安全为代价。
二是矿产开发的利益分配机制不合理。计划经济体制延续下来的矿产开发利益分配格局，已与市场经济条件下的矿业活动和管理形成了很大矛盾，成为地方保护、矿产资源开发秩序反复无常的深层次原因，也是地方政府和部门对矿产资源管理缺乏积极性、高成本低效能的原因。如果不能建立和完善符合市场经济规律的矿产资源开发利益分配机制，合理调整中央与地方政府的利益，就不可能实现矿产资源开发秩序长治久安。
三是党政机关及国家公务人员参与办矿，甚至充当非法采矿的“保护伞”，使治理整顿存在死角，违法采矿难以根治。有的地方仍然政企不分，直接或间接控制企业，甚至将矿山企业视为党政机关的“小金库”，有的地方政府和部门领导存在贪污受贿、入股分红现象。各种失职、渎职行为和腐败现象的存在，为安全环保无保障的非法勘查开采披上了合法的外衣。
四是探矿权采矿权有偿取得与无偿取得并存的“双轨制”导致市场不公平竞争，无偿取得采矿权的企业往往难以赢得社会尊重和权益保护。在全国现有的１４万多个矿山企业中，包括国有矿在内的大部分矿山企业属以前无偿取得采矿权。而现行法规仅规定新建矿山有偿取得探矿权采矿权。导致一些投资者千方百计地通过非法转让取得采矿权。另一方面，一些地勘单位手中掌握地质成果却因无力投资开发，或因缺乏交易平台而擅自转让，规避缴纳价款，从而造成国家地勘投入和法定收益的流失和探矿权采矿权市场交易无序。
五是基层监管机构弱、人员少，执法力量大为衰减，不少市县国土资源管理机构中从事矿政管理的人员只有２至３人，这种执法能力和技术力量状况使不少地方包括一些矿产开发集中区的矿政监管职能难以到位。
六是矿产资源管理缺乏协调，宏观管理职能不到位。１９９８年国务院机构改革后，有关部门并未按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求有效履行法定职责，宏观调控和管理失准，产业发展规划与预测和市场实际需求相脱节，出现部门间的职能交叉，形成矿产资源管理中的不协调，增加了整顿和规范矿管开发秩序难度。
《通知》中规定了整顿和规范工作的时间、措施手段和目标。规定到２００７年底全面完成整顿和规范的各项任务，即自《通知》下发之日起，利用近三年的时间全面开展整顿和规范工作，并提出要正确处理整顿与发展、局部与全局、当前与长远的关系，特别强调要依法整顿，充分运用法律手段和经济手段以及必要的行政手段。
此外，煤炭作为我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。由于煤炭工业发展中存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题，所以确定整顿和规范行动以煤炭开发为重点。
全面整顿和规范矿产资源开发秩序的主要目标既涉及“治乱”问题，即全面遏制和依法查处各类矿产资源违法行为包括矿山安全和环境问题，又涉及“治本”问题，即矿山布局及矿产资源合理开发利用问题，还涉及“治弱”问题，即基层监督管理力量薄弱及改善矿业投资环境等。
整顿矿产资源开发秩序的主要任务
《通知》对矿产资源开发管理中的违规行为、责任主体、措施、政策界限提出了明确要求。
一是严厉打击无证勘查开采等违法行为。对于无证勘查、开采矿产资源的四种表现形式，即对无证或持过期失效许可证进行勘查、开采的，持勘查许可证采矿或开采矿种与采矿许可证不符的，停产整改期间擅自采矿的，有关证照不全的，由地方政府组织领导、各有关部门协调发挥职能作用，进行集中打击。国土资源主管部门要加强巡查，发现无证勘查、开采行为要及时报告当地政府并由当地政府予以取缔。各地务必高度重视各类群发性无证开采行为的社会危害性，依法及时查处、严厉打击。
二是全面查处越界开采等违法行为。强调越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为主要由各级国土资源主管部门负责查处。对吊销许可证的，原审批部门要及时通知工商部门依法注销工商登记并予以公告，体现了部门联动、分工合作的原则。
三是坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业。主要是强调矿产资源开发中的环境保护和矿山企业安全生产监管问题。
四是全面清查和纠正矿产资源开发管理中的各种违法违规行为。以各种证照的审批发放为重点，对同矿产资源开发有关的主管部门自身是否存在违法违规问题进行清查和纠正。有关主管部门作为行政监察对象，必须严格依法办事、廉洁自律，坚决防止违法违规审批、滥用职权、失职、渎职行为和违反规定参与办矿、徇私舞弊等腐败现象发生。实践证明，权力和资本结盟被认为是导致矿难频发的症结之一。
五是全面开展煤炭资源回采率专项检查。该项工作是整个整顿和规范矿产资源开发秩序工作的重要组成部分。经国务院批准，国土资源部、发展改革委已于今年４月联合下发《关于开展全国煤炭资源回采率专项检查工作的通知》。目前该项工作正在顺利进行并将于年内完成。
六是开展对保护性开采特定矿种的专项整治。主要是针对当前钨、锡、锑、稀土保护性开采特定矿种在开采、选冶、加工、销售和出口等各个环节存在的突出问题，要求国土资源部、发展改革委、商务部等有关部门按照各自职责，组织开展专项整治。以钨、锡、锑、稀土等矿产为例，受市场影响，一度得到整治的全国无序开采和重复建设重新抬头，各部门必须齐抓共管，联合整治，具体可按依照《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》执行。针对当前部分地区、部分矿种开发秩序问题突出的实际情况，为使各地能突出本地区整顿重点，《通知》要求各地结合实际，对油气、铁、石墨、黄金等矿种进行专项整治，对影响铁路、公路安全的采矿行为也要制定具体措施，开展专项整治。体现了因地制宜，不搞“一刀切”的宏观指导思想。
规范矿产资源开发秩序的主要任务
一是严格探矿权、采矿权管理。主要是为解决当前存在的违反矿产资源法律法规，越权、违规设置探矿权采矿权问题和近年来探矿权、采矿权审批授权不规范问题，特别是国办发〔２００１〕８５号文件的授权性规定引发的审批权过度下放问题。８５号文件规定：“目前开采煤矿、石油、有色金属和大中型储量规模的３４种重要矿产的采矿权申请，除石油、天然气、煤层气和放射性矿产必须由国务院国土资源主管部门负责登记发证外，均由省级人民政府国土资源主管部门报请省级人民政府批准后再办理采矿登记发证手续。”该文件的下发导致法规与部门文件之间的效力抵触和部省之间的权力冲突，这种管理秩序上的不良影响延至至今。因此，必须对包括８５号文件在内的授权性规定进行清理并重新授权，强化法定程序，理顺管理关系。
二是集中解决矿山布局不合理问题。要求各地结合实际，积极支持和推进大型煤炭基地建设，科学设置探矿权采矿权。要以煤炭资源为重点，区别不同情况，综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，对小矿实行资源整合，切实解决各类矿山布局不合理等问题，逐步实现资源开发规模化、集约化。
三是完善矿产资源有偿使用制度。矿产资源有偿使用制度包括矿产资源有偿开采和探矿权、采矿权有偿取得两方面的内容。在全国现有的１４万多个矿山企业中，包括全部国有矿在内的大部分矿山企业属以前无偿取得采矿权。而现行法规规定新建矿山必须有偿取得探矿权采矿权。这种探矿权采矿权取得的“双轨制”不仅造成了不公平竞争，而且随着矿山企业产权多元化，必须造成国家资源性资产的流失。因此，必然研究制定相应的政策措施，尽早结束“双轨”并行的局面，从根本上形成矿山企业节约和合理开发利用资源的激励机制。另一方面，必须深化矿产资源税费制度改革，探索矿产资源税费征收与储量消耗挂钩的政策措施，促进矿产资源集约高效利用。
要合理确定各级财政的资源收益和分配比例，探索不论政府机构哪级实施的探矿权、采矿权出让，所得收益均按适当比例在中央和省级（包括市、县级政府）政府之间分配，淡化部门和地方政府作为利益主体代表的倾向，以从根本上营造地方政府平等对待不同所有制矿山企业的公平市场环境，充分发挥中央和地方两个积极性，进一步健全宏观调控和分级管理体制，提高资源的利用效率，促进区域经济的发展。
四是探索建立矿山生态环境恢复补偿制度。《通知》要求新建和生产矿山企业制定矿山生态环境保护与综合治理方案，报经国土资源主管部门审批后实施。对废弃矿山和老矿山按照“谁投资、谁受益”的原则进行恢复与治理，其中对无人出资治理的，则由政府出资逐步恢复治理。建立矿山生态环境恢复补偿制度的规定，标志着国家已将矿山生态环境保护工作作为一项重要任务付诸实施，无论是从矿产资源开发还是环境保护的角度都具有深远意义。
五是严格矿产资源勘查、开采准入管理。明确有关部门要制订矿产资源勘查、开采资质管理办法，严格市场准入标准。强调采矿许可证审批发放必须具备一系列前置条件，表明矿产资源勘查、开采的准入条件将更加严格。
六是建立矿产资源开发监管责任体系。明确了国土资源等有关部门在矿产资源开发管理中的法定责任，突出了执法监察队伍和矿产督察员队伍的作用，强调强化市、县国土资源主管部门监管职能，加强监管力量，实行任务到矿，责任到人，完善年度报告等监督管理制度，切实提高矿产资源开发利用水平。
为确保全面整顿和规范工作的顺利推进，将建立国土资源部、发改委等各有关部门组成的部际联席会议制度，部际联席会议的日常工作由国土资源部承担，国土资源部正在组建专门工作机构。各省（区、市）人民政府作为整顿和规范矿产资源开发秩序的责任主体，要成立领导小组，明确责任，协调行动，联合执法，统一组织实施本行政区域内整顿和规范矿产资源开发秩序工作。
