十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程的重大历史任务。建设社会主义新农村首要的是积极推进城乡统筹发展，而城乡统筹发展的实质，是解决“三农”问题，逐步改变城乡二元结构。进而推之，解决“三农”问题的核心是解决农民问题，解决农民问题的关键是最大限度地转移和减少农民。但是，现行的户籍制度对减少和转移农民形成了尖锐的矛盾，影响了“三农”问题解决。
一、深化户籍制度改革是转移和减少农民的迫切需要
长期以来，特别是十一届三中全会以来，党中央为了解决好“三农”问题，以改革的思路打破农村传统的生产关系，实行家庭联产承包责任制，使“三农”发生了历史性变化；另外，通过增加财政支持、基础设施投入、税收政策调节、科技成果推广、社会保障实施等办法，解决“三农”问题取得了巨大成效。但是因多种原因。到目前为止，我国城市化水平只有40%，农村还有近8亿人口。地处沿海经济发达地区的杭州市，2004年城市化率也只有61.5% 。大量人口滞留在农村，一方面造成城市化水平低，第三产业滞后；另一方面，造成农业劳动生产率低，存在大量的剩余劳动力，农民收入增长缓慢，反过来又影响到农村消费市场的扩大，制约了工业和城市经济的发展。
怎样才能有计划、有步骤地把农民从农村和农业里转移出来，减少农民人口呢？我们感到：一是要加快经济和社会事业的发展，为农民提供更多的非农就业岗位；二是要全面消除体制性和政策性障碍，解决农民进城镇就业的后顾之忧；三是要加大对农民的教育和培训，提高农民进城镇就业的竞争能力和适应能力；四是要深化户籍制度改革，制定必要的配套政策，畅通农民转变居民的渠道。这些对策中，深化户籍管理制度改革无疑是转移和减少农民最重要、最直接的措施。
我国现行的城乡二元的户籍管理制度是从五十年代末开始实施。随着经济社会的发展，户籍管理制度没有作出及时的相应调整和变化。由于严格控制农村人口向城镇流动、小城市向大中城市迁移，直接导致了我国城市化水平低下，农村劳动力大量过剩。又由于依附在户口上的利益和制度因素，一部分农村人口想通过非正常渠道转为城镇户口，使管理户口工作的部门和人员一度成了腐败案件的高发区。于是，实行户籍管理制度改革提到了国家管理的议事日程。
二、近几年户籍制度改革面临的矛盾
针对户籍管理制度存在问题和站在解决“三农”问题的战略高度出发，20世纪末。我国开始改革户籍管理制度。
1997年6月，国务院批转了公安部关于《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，文件明确：下列农村户口的人员及其共同居住的直系亲属，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口。一是从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员；二是小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；三是在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。当年，户籍制度改革首先在国家和各省、市的综合改革试点小城镇进行，据国家发改委中国小城镇发展中心统计，至1999年先后有1.27亿农民转为城镇户口居民。人口的集聚促进了城镇消费和第三产业发展，促进了城镇基础设施建设，促进了农村土地流转和产业结构调整。
1998年7月，国务院又批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，主要规定：一是实行婴儿落户随父随母自愿政策；二是放宽解决夫妻分居问题的政策；三是投靠子女的老人可以在城市落户；四是在城市投资、兴办实业购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定是住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在城市落户。户籍管理制度改革进一步向城市扩展。
这两则“意见”相继下发，标志着我国户籍管理制度的坚冰终被打破，实质性改革正式启动。但是，好景不长，1999年以后，小城镇户籍制度改革很快由热转冷，农村户口不再要求转为城镇户口，甚至已经转为城镇户口的要求恢复农村户口。另一方面，城市的户籍改革也由于缺少相应的配套政策，改革不得不“叫停”。如郑州市规划设想2020年人口达到500万，20年增加300万，但两年之内涌入的大量外来人口，给该市的交通、教育、社保等公共资源造成了极大的压力，后来只好暂停。济南市、江苏等地也有类似的情况。
之所以出现这样的状况，原因十分复杂，但其根本的结症在两个方面：一是长期以来围绕二元户籍管理制度，形成了依附在户籍管理上法定的各种规定和利益，从计生、教育、就业、社保、保健、医疗、失业、意外伤害等等，全部用城乡二元户口为依据来区别对待。不仅如此，城与城之间、城与镇之间也存在这样的鸿沟。因此，户籍改革没有综合配套政策，单项推进会与政府有关部门产生矛盾，遇到这样那样的阻力，必然举步为艰。二是在小城镇进行的户籍制度改革政策本身存在许多问题，核心问题是对进镇农民的利益保护不够，加上随着市场经济发展，依附在小城镇户口上的利益成分逐步消失，户籍制度改革自然陷入了困境。
三、深化户籍制度改革的政策思考
当前户籍制度改革要继续深化、有所突破，政府各有关部门必须针对存在的问题，尽快制定出台相关的配套政策，鼓励有条件转移的农民到城镇落户，加快城市化进程。
一是承包地的处置问题。原来“国发[1997]20文件”中规定：在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其所在的农村经济组织或者村民委员会收回，才能办理落户手续。这种无偿的收回，实际上明显地损害了到城镇落户农民的利益。因此，政策上必须明确承包地可以继续保留和转让，至于以什么方式保留和转让，选择权应交给到城镇落户的农民。
二是原来集体积累权益享受问题。这个问题以前的户籍制度改革政策中没有涉及，结果农民在城镇落户后，就不再享受原来集体积累的权益。实际上，这是十分不公平的。农业生产与工厂、企业的生产不同，一般都有一个比较长的生产周期，如森林、果树的种植和培育，它的产出是集体劳动长期积累的结果。因此，无法切断部分户口迁掉的农民与集体积累的联系，政策上要保证继续让部分人享受村集体积累的部分权益。
三是宅基地的指标问题。宅基地是农民的一项重要财产权益。农民转入城镇的过程中要承受着比较大的经济和生存压力。为了减轻农民融入城市的压力，必须妥善处理好转移农民的宅基地问题，制定宅基地置换的办法。特别是在同一区域内的农转非，允许农民带退宅还耕指标进城，在镇住宅区内联建或购房，尽量减少农民在转移时的经济损失。
四是户口的迁移问题。这几年不少地方对小城镇居民户口管理，在迁移问题上，有许多不成文的内部限制，特别是限制更为明显。如有的规定小城镇户口不得迁入县（市）所在地城镇，或者转为城镇户口未满三年者不得迁往等等，类似这些带有歧视性的规定必须明确废除。另外，在现行的户籍制度下，当小城镇居民户口子女婚嫁到农村的，只要本人自愿，应该注销城镇户口，登记为当地的农村户口，并按规定享受相应的集体资产有关权利和义务。
五是居民权利的享受问题。农民自进镇落户之日起，必须保证在就业、子女就学、服役、退伍安置、社会保障等方面，享受城镇居民同等的权利，承担相应义务。并在一定时间内，可有条件地执行农村计划生育政策。
随着这些配套政策的逐步完善，必将提高农民向城镇转移的积极性，户籍制度改革才会不断深入。（杭州市发展改革委 华贤维）
