落实环评七项承诺 加快推进历史性转变

学习国务院《决定》 推动“历史性转变”笔谈

　　历史性转变的大幕已经徐徐拉开。环评工作责任重大，使命光荣。我们必须扎实兑现环评七项承诺，抓落实，抓实干，抓细节，抓基层，在推进环保历史性转变的伟大进程中创造出无愧于时代的业绩——　

　　要点放大:全国的环评工作者都要毫不动摇地将思想和行动统一到历史性转变上来，在推进历史性转变中环评承担着的重要使命和任务是——

　　第一，环评是实现“保护环境与经济增长并重”的有效手段。作为市场准入的重要“门槛”，环评在经济调节方面发挥着重要作用，已经成为国家宏观调控的有机组成部分

　　第二，环评是促进“环境保护和经济发展同步”的重要制度。要实现“同步”，首先就要做到“不欠新账”

　　第三，环评是“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”的有力武器。环评是一项国家法律制度，同时环境影响评价本身也是一种科学方法 　

　　《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的颁布和第六次环保大会的召开，标志着环境保护工作站到了历史性转变的新起点，进入了以环境优化经济增长的新时期。在历史性转变的新形势下，环境影响评价肩负着坚决“不欠新账”，力争“多还旧账”，促进科学发展，维护群众环境权益的重要使命。从环境保护历史性转变的大局出发，周生贤局长代表环保总局作出了环评的七项承诺，要求环评工作必须进入全面协调可持续发展的主干线，冲在环保工作的最前沿，当好“控制闸”、“调节器”和“杀手锏”。当前，我们要深刻认识、准确把握环评七项承诺，对照“五大建设”的要求找出差距，全面落实整改，切实履行承诺，推动环评工作实现新跨越。

　　深刻认识环评承诺的重要历史意义

　　温家宝总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现环保工作的历史性转变。这不但是我国经济社会发展的客观要求，是推进工业化、城镇化健康发展的必然选择，更是对我国环境与发展关系的重大战略调整。只有坚定地推进历史性转变，在地位上把保护环境与经济增长摆上“并重”的位置，在进程上做到环境保护和经济发展的“同步”推进，在手段上更多地运用法律、经济和技术的办法来“综合”解决环境问题，坚持以保护环境优化经济增长，才能从根本上实现环境保护与经济增长的相互协调，为国家和民族的长远发展奠定坚实基础。全国的环评工作者都要毫不动摇地将思想和行动统一到历史性转变上来，符合历史性转变的事情就全力以赴地做，不符合历史性转变的就毫不迟疑地去改。

　　环评在推进历史性转变中承担着重要的使命和任务。第一，环评是实现“保护环境与经济增长并重”的有效手段。作为市场准入的重要“门槛”，环评在经济调节方面发挥着重要作用，已经成为了国家宏观调控的有机组成部分。同时，将环境容量作为经济建设的重要依据，又为推动增长方式的根本性转变建立了强有力的“倒逼”机制；第二，环评是促进“环境保护和经济发展同步”的重要制度。要实现“同步”，首先就要做到“不欠新账”。周生贤局长指出，“不欠新账”的关键就在于能不能把好环境影响评价这个重要的关口。规划环评、项目环评和“三同时”验收构成了一个完整的管理体系，能够严格控制新增污染和生态破坏，保证环境保护和经济发展的同步推进；第三，环评是“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”的有力武器。环评是一项国家法律制度，同时环境影响评价本身也是一种科学方法。加强环评把关是环保依法行政的需要，也是环保工作遵循自然规律的客观需要。通过对环评信息的分析还可以及时把握和遵循经济发展的规律，增强环保工作的预见性和系统性。

　　周生贤局长代表总局提出的环评七项承诺，体现了历史性转变大局对环评工作的必然要求。这七项承诺坚持唯物辩证法的基本原理，抓住了环评发展与“并重”、“同步”、“综合”对环评的要求之间存在的主要矛盾和矛盾的主要方面，为环评工作推进历史性转变提供了强大动力。建设项目审批和“三同时”验收是环评把关的重要手段，只有坚持“严格审批”、“强化验收”，才能做到“不欠新账”，真正把好环评这个“第一关口”。清正廉洁是机关工作的基本要求。千里之堤，毁于蚁穴。只有坚持“廉洁自律”、“公平公正”，才能防微杜渐，打造出思想过硬的队伍。“以人为本”是现代执政理念的重要体现，也是环评工作的出发点和落脚点。只有坚持“便民高效”、“公开透明”、“接受监督”，才能真正实现好、维护好广大人民群众的环境权益。开展规划环评、探索决策环评，是环境综合管理的重要体现，只有在决策环评、规划环评方面实现大的跨越，才能使环评工作有一个大的飞跃。

　　准确把握环评工作与历史性转变要求的差距

　　对照历史性转变的要求，环评工作中还存在诸多不适应之处，突出体现在以下4点:

　　第一，建设项目有法不依问题突出。中、小型建设项目未批先建、不批准也建设、“先上车后补票”的现象较为严重，有些地方环评执行率只有50％。一些施工期较长、生态影响大的水利、公路、铁路等项目，在施工阶段未按环评批复要求落实环保措施的问题较为严重，使得环评流于形式。建设项目不验收或拖延验收的违法行为有一定普遍性，很多项目未经验收或验收不合格就投产使用，导致新项目变成了老污染。一些地方环保部门违规审批或越权审批，相当多的不符合国家产业政策的高能耗、高物耗、高污染项目得以上马，严重影响了国家经济调控政策的落实。“三同时”管理被动的局面始终未得到根本扭转，有些环保部门对建设项目是否开工不知道，对建设过程中环保措施是否落实情况不了解，对环保设施是否验收不掌握，监管严重缺位。

　　第二，规划环评步履维艰。很多部门和地方没有真正将规划环评纳入决策过程，规划环评作为环境保护参与综合决策主渠道的作用难以得到发挥，未能成为综合决策的重要依据。未进行环评即通过规划审批的违法现象具有一定的普遍性，对违法行为的追究得不到落实。一些部门和地方对规划环评实施主体、内容、责任等认识有较大分歧，职责不明，各取所需，各搞一套；环保部门对规划环评的介入时段、文件编制、审查要求等理解不一，方式方法差别较大，管理程序不规范。规划环评文件的质量普遍不高，没有摆脱项目环评的思路和模式，难以对规划提出合理调整建议。

　　第三，便民服务不够和政务公开不规范。环评受理、审查、审批和“三同时”验收的“窗口式”标准化管理机制不完善。建设项目环评文件审批和“三同时”验收时效性的问题在一定程度上普遍存在，工作效率不高。政务公开和公众参与随意性大，缺乏相应的保障和监督机制，公众反馈意见也未能得到有效利用。

　　第四，环评队伍建设亟待加强。一些地方环保部门与环评单位存在利益关系，廉洁自律不够，变相收费、指定环评单位、工作中收受礼金的问题依然存在。省以下评估机构的建设还有很大空白，业务经费缺乏有效保障。一些乙级环评单位和偏远地区的甲级环评单位业务水平不高，相当多的环评文件编制质量较差。一些环评单位社会责任意识不够，有的不能坚持科学评价，甚至伪造数据，隐瞒事实，丧失了最起码的职业道德。

　　导致这些问题的原因很多，主要有4个方面:首先是认识不够，有法不依。其次是监管不力，执法不严。第三，制度不完善，机制不健全。第四，管理力量不足，能力建设滞后。

　　在落实环评七项承诺中大力推进历史性转变

　　落实环评七项承诺是今后一段时期环评工作的首要任务。我们一定要彻底整顿不利于历史性转变的思想认识，深入整改不符合历史性转变的方式方法，全面整合促进历史性转变的资源，扎实兑现环评七项承诺，务必使环评工作在短期内取得突破性的进展。

　　□坚持“严格审批”，实行最严格的环境准入

　　第一，强化责任追究。建立责任追究和审批行为评议制度，查处环评管理中不作为和审批的乱作为，推行重大项目集体决策的作法。认真落实《环境保护违法违纪行政处分暂行规定》，抓一批典型案例，并将处理结果向全社会公布。定期开展重点行业和地区的环评制度执行情况检查，实现监督的经常化、制度化。对未按规定履行环评报批手续，未批先建的违法项目，一律责令停止建设，依法处罚。

　　第二，严格准入标准。设立严格的准入“红线”，对于周生贤局长提出的“四不准”和潘岳副局长要求的“十不批”项目，任何部门、任何人都不得批准其环评文件。依据不同地区的资源环境承载力，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的地区尽快研究不同的环境准入政策，制定不同的准入门槛。完善重点行业管理的分类指导规定，尽快制定修订高耗能行业、产能过剩行业的环评审批原则，加快制定水电、煤炭资源等环境管理政策和审批规定。

　　第三，提升管理效能。尽快修订分级审批规定和分类管理名录，将污染重、环境影响大的建设项目上收一级审批，环境影响小的下放一级审批；对一些污染小、环境影响特征明显的建设项目简化环评编制要求。强化与投资、外经贸、工商、土地等部门间联动把关的协作机制，推广北京、广州等地行政审批联网的成功经验，尽最大可能杜绝建设项目漏批漏管现象。

　　□坚持“强化验收”，彻底扭转“三同时”管理被动局面

　　加强执法监督。推进环评与“三同时”管理的信息反馈和联动，完善国家和地方“三同时”共同监管的机制，将监管责任按工作环节细化落实。对“十五”期间重大建设项目的“三同时”执行情况进行逐一排查，针对一些问题突出的重点行业和地区开展“三同时”专项执法检查。限期整改一些“三同时”管理薄弱、问题突出的地区，对整改没有明显成效的，将暂停审批该地区的建设项目。对未落实“三同时”的一律责令停止生产或运行，对于拖延试运行时间不验收的，一律依法限期验收，追缴排污费，公开曝光。对于违反“三同时”制度的企业，在没有整改合格前，不审批该企业新建和改、扩建项目的环评。

　　强化全过程管理。推进工程环境监理制度，加强施工过程生态影响的防治。建立环评审批、“三同时”管理与环境监察的联动体系，及时移送和查处违法案件。开展污染严重或生态影响大的项目以及重大敏感项目的后评估，实施跟踪管理。继续组织开展“环境友好工程”评选，增强企业执行环评和“三同时”制度的积极性。

　　□坚持推进规划环评，积极参与综合决策

　　首先，抓紧制度建设。组织做好《规划环境影响评价条例》的起草工作，会同有关部门制定对环境有重大影响的决策的环境影响论证的实施意见。制定规划环评有关细则，完善规划环评的硬性制约机制。在两年内健全完善规划环评“公众参与、部门负责、环保审查、政府审批”的管理机制。

　　其次，全力突破重点。集中力量推进规划环评试点，在两年内完成四批国家规划环评试点，推动每个试点地区和行业都出台一个规划环评的管理办法，促进试点地区和行业的规划环评取得实质性进展。推动各省区以及计划单列市年底之前组织开展规划环评试点；引导各省区深入推动辖区内地级市的规划环评工作，使规划环评在国家、省、市三级都取得实质性的进展。

　　第三，加强规划和决策环评能力建设。抓紧制定规划环评技术导则，到2008年，基本形成较为完善的规划环评技术导则体系。增强规划环评专家咨询队伍力量，为重大政策、规划提供环境咨询。依托高校和科研单位组建若干战略环评研究与培训中心，开展理论、指标、方法研究与培训；用两年时间完成规划环评的骨干技术人员岗位培训，实现省、市两级规划环评管理人员的轮训。

　　最后，深入推动全社会的认识转变。探索与领导干部培训系统的合作，争取将规划环评纳入到党政领导干部的有关培训课程中，切实提高领导干部的认知程度。每年定期开展规划环评管理经验交流，使各级环评管理部门真正理解规划环评的作用和意义。及时向国务院和全国人大常委会汇报规划环评的典型违法事件，推动人大常委会开展专项执法调研，对一些重大违法事件公开曝光，建立起规划环评的监督机制。

　　□坚持加强能力建设，全力打造过硬队伍

　　第一，全面加强管理队伍建设。开展环评管理人员的分层次岗位培训，拓展宏观经济、法规标准和环评技术导则的培训，增强队伍的宏观管理能力。贯彻《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》，以查处重大案件促进廉政建设，推动党风廉政建设责任目标细化、量化，做到不留“死角”。

　　第二，建设技术过硬的评估队伍。各省级环保局原则上都要在年底之前挂牌成立评估机构，并扩大到有条件的地级市。逐步将技术审查等具体业务职能转移到评估机构。充分发挥专家对技术把关的作用，建立评估机构的监督和制约机制，加强评估责任监督。

　　第三，强化对环评单位的监督制约。对环评单位和人员管理坚持“公平公正”，做到“一碗水端平”、“一把尺把关”。尽快研究解决环评经费支付与项目审批挂钩的机制问题，促进环评单位独立开展评价。增强环评资格准入条件设置的合理性，根据评价单位的专业特长对评价资格和业务范围划分等级。建立环评单位信用档案，定期公布环评单位受投诉举报、处理处罚、日常考核和业绩等情况，有效提高环评质量。强化省级环保部门对辖区内环评单位的考核和监督职责，授予省级环保部门一定的处罚权。严格执行环评工程师职业资格制度，制定技术人员绩效考核标准，实行优胜劣汰。

　　□坚持扩大社会监督，努力实现良性互动

　　鼓励和推动公众参与。完善公众参与制度，尽快制定关于公众参与的环境影响评价技术导则。针对环境影响大、社会关注度高的项目，各省级环保部门每年至少要召开1次较大规模的公众听证会，探索重大项目环境影响公众听证会的形式、内容、程序等规程。推动发达地区开展中小型建设项目公众听证的试点工作。

　　进一步推进政务公开。通过互联网、审批大厅等，将环评管理的办事程序时限、准入审查条件和审批办理结果一律予以公布。对重大敏感项目要坚持做到事先公告受理信息、事中公示审查进展、事后公布审批结果，从而搭建起管理部门与建设单位、公众的信息交流平台。调整完善审批和验收的管理程序，明确各环节工作时间和要求，保证项目审批和验收依法按时办结。尽快建立环评管理网上审批系统，抓紧解决全国环保系统网络连接和运行问题，实现国家和地方审批系统的联网。加快建立环评基础数据库，实现资源共享，提高管理透明度。

　　历史性转变的大幕已经徐徐拉开。环评工作责任重大，使命光荣。我们必须扎实兑现环评七项承诺，抓落实，抓实干，抓细节，抓基层，在推进环保历史性转变的伟大进程中创造出无愧于时代的业绩！ (环保总局环境影响评价管理司司长 祝兴祥)