重在建立新的利益分配机制

——国土资源部财务司负责人谈《通知》运用经济手段参与调控

    “《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》主要内容8条，其中直接与经济政策有关的就有5条。更加注重运用经济手段参与宏观调控，是《通知》的一个突出特点。”国土资源部财务司司长赖文生在接受记者采访时开篇明义。

    当前土地管理存在种种问题的根源在于利益驱动。《通知》的核心在于从机制入手，对土地收益进行调整，重在建立起一种更为科学的利益分配机制。建立这种利益机制，要着重处理好当前与长远、城市与农村、政府与农民的关系

    赖文生认为，当前国土资源管理中存在的种种问题，根源之一在于利益驱动。地方各级政府和用地者对经济利益的追求，是造成土地管理出现大量违法违规现象的根本原因。经济增长必然要求用地，通过土地出让，政府获得收益，用以扩大投资，又拉动经济增长，通过经济增长再增加地方收入……在这样一个循环里，最根本的是利益引导。在没有有效约束的情况下，结果便是导致大量土地和耕地被占用，失地农民的长远生计得不到保障。

    “《通知》突出运用经济手段调控宏观经济，其核心就是从体制和机制入手对土地收益进行调整，对经济关系进行重构，调整各方面的利益关系，重在建立一种新的利益分配机制。” 赖文生指出，建立新的利益分配机制，关键要处理好三个方面的关系。一是当前利益和长远利益的关系。不能牺牲今后长远的利益、透支土地的未来收益，来谋求当前的经济增长。二是城市和农村的关系。部分耕地转变为建设用地，在我国目前工业化、城市化水平大幅度提高的过渡阶段是不可避免的。在这个过程中，处理好城市与农村的关系，用城市的土地收益反哺农村，在促进城市化的同时，加快农村经济、社会的发展至关重要。如果农村问题、农民问题得不到妥善解决，必然会带来更多的经济和社会问题。三是要处理好政府与农民的关系。如果在征地过程中对失地农民的补偿不到位，安置不恰当，农民的长远生计没有保障，就会形成失地农民与地方政府之间的利益矛盾。

    他认为，处理好上述三者关系，是建立科学的、长远的土地利益机制的出发点。当然，“我们并不能要求通过一项政策来解决所有的问题，关键是要建立一种机制来及时地调整利益分配，引导和规范用地行为，从而促进经济的发展符合科学发展观，体现建设和谐社会的要求。这也是处理好公平与效率问题的重要方面，收入的再分配是政府实现公平目标的重要手段。建设和谐社会，必须公平与效率并重。运用经济手段参与宏观调控，从根本上讲就是要建立起一种机制，调节好各方面的利益分配。”

    《通知》提出调整五项经济政策，这是土地政策与财税政策相结合参与宏观调控的政策工具。重在调整和规范政府的收益分配

    《通知》到底运用了哪些经济手段来参与宏观调控？赖文生认为主要体现在五个方面。

    一是土地出让收入纳入预算管理。规定土地出让收入要全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。这意味着市、县政府不能再随意地支配和使用土地出让收入，而是要按照财政预算管理的要求，经过批准才能使用。有了这项规定，以前存在的土地出让收入“体外循环”、资金使用缺乏监督的问题得到遏止，也使征地补偿支出的足额到位有了政府预算的保证，有利于各项规定的支出得到落实。

    二是规定土地出让收入的使用要向“三农”倾斜。从当前土地出让收入的整体情况看，去年全国土地出让总收入5800多亿，净收入2100多亿，而全国财政收入是3.16万亿，地方财政收入2.66万亿。尽管土地出让收入的统计口径还不完善，但毫无疑问土地出让收入在地方各项收入中占有重要的地位。加上一些地方管理不规范，土地出让收入主要用于城市建设，成为政府投资的重要来源。针对这些问题，《通知》进一步明确规定了土地出让收入的用途，如保证农民征地补偿足额到位，保证被征地农民生活水平不降低，保证失地农民的长远生计有保障。对解决社保费用不足的问题，明确提出“不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”《通知》还规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需要资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”，这些都充分体现了土地收益向“三农”倾斜的原则。

    三是提高补偿建设用地的取得成本，降低地方政府新增建设用地的收益。在严格控制建设用地总规模和结构的前提下，提高县、市政府新增建设用地的取得成本，具体的措施就是要提高新增建设用地有偿使用费的征收标准。同时调整耕地占用税的征收标准，提高使用建设用地的成本。提高新增建设用地有偿使用费，从根本上讲是要控制县市政府多占耕地、扩大建设用地规模的好处，从利益机制上“严控增量”。提高标准后，新增建设用地有偿使用费仍然用于耕地，用于农业，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，并向中西部地区和粮食主产区倾斜。取之于土，还要用之于土。

    四是加大建设用地的保有成本。也就是《通知》中提出的提高城镇土地使用税的征收标准。从现行的税费标准看，城镇建设用地一旦取得以后，税费过低，从而导致占多用少，粗放利用、闲置浪费土地现象突出，这不符合节约集约利用土地的要求。提高税费标准，从一定程度上提高了建设用地的保有成本，引导提高土地使用效益，推动土地的节约集约利用。

    五是实行工业用地最低价标准。《通知》明确统一制定各地工业用地出让最低价标准。这些经济政策是针对一些地方人为压低工业地价，工业用地出让低地价、零地价甚至负地价等问题提出的。这项制度的建立，使得今后用地者必须付出足够的成本才能取得工业用地，对于工业用地的过度扩张将会起到抑制作用。同时也有利于进一步完善和规范土地市场，营造一个相对公平的市场竞争环境。

    赖文生表示，更加注重运用经济手段参与宏观调控，是社会主义市场经济体制的必然要求。要提高经济手段调控的有效性，需要有具体的政策工具，更需要准确运用。他告诉记者，目前国土资源部正在与财政部等部门一起研究制定《通知》的有关配套文件。按照《通知》的精神，对建立利益分配机制作出进一步的制度规定。在制度执行中，还要加强监督检查，确保各项规定得到落实，并在执行中不断予以完善。(中国国土资源报　记者 张晏)