全力以赴，打好这场硬仗
——国家土地总督察办公室主任马毅谈全国土地执法百日行动
9月13日，国土资源部召开全国土地执法百日行动视频会议。部党组书记、部长、国家土地总督察徐绍史在会上号召全系统尽快行动起来，全力以赴打好“百日行动”这场硬仗。土地执法百日行动吹响了号角。一场集中查处土地违法违规行为的风暴即将在中华大地刮起。
为什么要开展“百日行动”？“百日行动”的主要任务是什么？期望通过这场行动达到怎样的效果？能否达到这样的效果？这些都是大家热切关注的问题，记者就此采访了国家土地总督察办公室主任马毅。
开展“百日行动”，基于对当前土地执法形势的判断
记者：我们了解到，国土资源部决定从现在起到今年年底，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。是什么原因促成这个决定的出台？
马毅：之所以决定开展“百日行动”，源于一个基本的判断，这就是：当前全国土地执法形势依然严峻，一定程度上干扰了国家宏观调控政策作用的发挥。
经过2004年开始的土地市场清理整顿，特别是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后，地方各级政府依法管地用地、节约集约用地的意识，农民土地维权的意识都有所提高，各级国土资源部门土地监管力度也在不断加大。总的来看，一方面，违规违法用地问题有所好转。今年1～8月，全国共立案查处土地违法违规案件4．6万多件，涉及土地面积43．5万亩，同比分别下降了3．2％和4．5％。但另一方面，违法违规用地问题并没有得到有效遏制，形势依然严峻。从第七次卫片执法检查结果看，2005年10月～2006年10月，监测的90个城市，除重点项目外，其他违规违法用地约为1．3万宗，涉及土地面积24万亩，占同期新增建设用地宗地数和面积的比例分别为51％和22％。这些数据足以说明，土地执法形势依然严峻。
正是基于这样的基本判断，国土资源部党组决定在全国范围内开展土地执法百日行动。这次行动，对于重点解决土地违法违规突出问题，遏制违法违规用地势头，进一步完善土地管理制度，都将产生积极的作用，是完全必要、非常及时的。
记者：据我了解，国家一直强调实行最严格的土地管理制度，近年来，国土资源部及相关部门对土地违法行为的查处也越来越严厉。那么，到底是什么原因造成“当前违法违规用地形势依然严峻”？
马毅：当前违法违规用地的形势依然严峻，其成因是多方面的、也是复杂的。很重要的一条是，科学的国土资源观还没有真正树立起来。虽然都说应当科学发展、保护耕地，但一碰到实际问题，就自行其是。“经营城市、以地生财”的影响没有消除，还在蔓延。有令不行、有禁不止、有法不依、违法不究、姑息迁就，产生了很大的负面影响。有些同志以为违法“为公”、无畏处分，有的以为“法不责众”、我行我素。当然，客观上，有的地方规划用地规模已经突破，建设用地又受到用地计划指标的严格控制，就选择了违法违规用地。同时，这与我们改革跟不上、工作跟不上、监管跟不上也有关系。
三个阶段推进，矛头直指三类违法用地行为
记者：“百日行动”的主要任务有哪些？
马毅：重点是集中查处2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划、扩大工业规模，未批先用等违法违规行为。一是“以租代征”行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。到今年年底，要对“以租代征”的违法违规问题，逐一清查到位，并依照有关法律法规的规定严肃处理。二是违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地的行为；查处以“工业集中区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。到今年年底，全面清理开发区或以“工业集中区”等名义违反土地利用总体规划圈占土地的问题，对发现的问题分类进行处理，进一步规范开发区用地行为，巩固开发区清理整顿成果。三是“未批先用”行为的清理和整治。重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。到今年年底，全面查清各地城市批次建设用地“未批先用”的建设项目，在查清事实的基础上，予以处理。
行动分三阶段进行：自查清理阶段，即9月15日至10月14日。各级国土资源管理部门要根据百日行动方案以及视频会议精神要求，组织部署本行政区域内土地违法违规问题的清理工作。自查清理要充分利用卫片执法检查等工作成果，全面查清问题后统一登记填表，并将清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。
查处纠正阶段，即10月15日至11月24日。上级国土资源管理部门要对发现的违法违规问题，依照有关法律法规的规定，查处到位；对清理出的管理不规范问题，要采取措施，予以纠正。国土资源部从各省级国土资源管理部门抽调人员组成工作组，对自查清理、查处纠正工作以及第七次卫片执法检查的进展情况进行检查。
督察整改阶段，即11月25日至12月25日。各级国土资源管理部门要针对清查各类土地违法违规案件中暴露出的管理问题，举一反三，制定以完善制度和程序，明确执法责任为重点的整改方案。国土资源部党组成员带队组成检查组，对部分地区的查处纠正情况进行检查，并开展对重大问题的调研。各派驻地方的国家土地督察局对压案不查、查处不力的，要督促整改。
记者：为什么要以“以租代征”为查处重点？
马毅：大家知道，2004年，为了加强土地管理，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年又下发了《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》。这些文件下发之后，应该说土地管理形势开始向好的方面转变。但是土地违法违规的形势也有一个新的变化，比如说过去各级政府直接违法批地的行为比较多，这些文件下发之后，政府直接非法批地行为开始下降，特别是省一级政府基本上没有了。当前土地违法的一个最主要的形式就是“以租代征”。
“以租代征”的实质就是农村集体土地规避农用地转用审批，逃避土地计划调控，规避土地收益税费政策，直接进入非农业建设用地的行为。“以租代征”不仅严重违反土地管理法律法规，也违背了国家和人民的长远利益。首先，“以租代征”行为破坏了土地用途管制制度，规避了国家对农用地转用速度、规模、总量的控制，危及了坚守18亿亩耕地红线的目标，影响了国家宏观调控政策的实施。从长远看，“以租代征”可能最终会损害农民的根本利益。由于土地的交易是自发的，也不受法律保护，交易的双方，农民始终处在弱势地位，一旦发生种种法律、经济的纠纷情况，最终受损害的还是农民。因此，我们决定把“以租代征”作为这次“百日行动”的重点。
抓住问题一查到底，保证行动不走过场
记者：短短100天的时间，要完成上述各项任务对国土资源部门是一个挑战。你们将采取什么有效措施保证这次行动顺利推进？
马毅：为了保证行动的顺利推进，国土资源部成立领导小组统一领导“百日行动”。领导小组由部党组书记、部长、国家土地总督察徐绍史任组长，部党组副书记、副部长、国家土地副总督察李元，部党组成员、国家土地副总督察甘藏春任副组长，部各有关司局主要负责人为领导小组成员。
坚守耕地红线是各级政府和各级国土资源部门的共同责任。但对于国土资源系统来说，这是法定职责，是第一要务。各级国土资源部门都要讲政治、讲大局，增强危机感和紧迫感，真正从思想上、组织上、行动上与中央保持高度一致。坚定信心、全力以赴，打好“百日行动”这场硬仗。这也是对我们执行力和公信力的一次重大考验。
同时要迅速动员部署，全力以赴推进“百日行动”。要求各省级国土资源部门的主要责人要负总责，抽调精兵强将组成工作班子。精心制定方案，尽快行动起来。同时要明确各阶段的重点任务。一是全面清理，摸清底数。要将“以租代征”、擅自扩区设区、未批先占先用等三方面违规违法用地的底数摸清。只有底数清，情况明，才好下决心，才能分类进行纠正处理。二是严肃查处纠正，依法严办案件。在全面清查的过程中，发现问题，就要抓住不放，一查到底，既要处理事，又要处理人，绝不手软，绝不姑息。三是切实抓好整改，创新制度。当前，面上存在的这些问题，跟我们改革跟不上，工作跟不上，监管跟不上，也有关系。在整改阶段，一定要针对存在的问题，着力通过深化改革、创新制度，来理顺关系、改进工作、加强管理。
记者：不少地方违法违规用地量大面广，监督力量不足，有的甚至打着“因公违法”的旗号得到当地政府的默许或者支持，查处起来的确是难的。光有提高认识和迅速动员部署，似乎还难以确保这次行动不走过场？
马毅：为了确保“百日行动”顺利完成，不走过场，我们明确提出，国土资源部和各省级国土资源厅(局)要督促各地，从严清理，从严纠正，从严检查，从严处理。对重大典型案件，要公开调查、公开处罚、公开追究、公开曝光。对“百日行动”的检查、抽查、阶段性小结和最后总结的情况，国土资源部要在系统内公开通报。国家土地督察派驻地方的九个督察局也要充分发挥督察作用，协助搞好“百日行动”。对那些瞒案不报、压案不查的，一经发现，要追究责任，严肃处理。对于不认真组织查处的，部将直接立案查处，并追究有关人员的责任。对土地违法违规问题严重的地区，实行问责。
同时，我们也鼓励大家振奋精神，坚定信心，打好“百日行动”这场重大战役。一方面，对问题的严重性和清查处理的艰巨性，要有充分的估计。另一方面，也不要以为土地执法已经面临“法不责众”的困境，无须有悲观情绪。我们落实的是中央的要求，是为了维护国家的全局和长远利益，有各地党委和政府的理解、支持和配合，有广大公众的理解、支持和参与，还有国土资源全系统的努力，“百日行动”一定能够取得预期成效。
记者：刚才您提到，国家土地督察也要发挥作用，请问具体将如何发挥作用？
马毅：目前，按统一部署，甘藏春副总督察召集九个局的主要负责同志开会，重点研究在“百日行动”中切实履行国家土地督察职责的问题，总的要求是各派驻地方的国家土地督察局要按照部党组的统一部署，忠实履行国务院赋予的职能和职责，全过程地参与到“百日行动”当中，切实保证“百日行动”不走过场。具体来说，各派驻地方的国家土地督察局要对“百日行动”的全过程进行督察，按照各阶段的要求，推动各项工作的有效开展和落实。
在自查清理阶段，各国家土地督察局要及时了解督察范围内“百日行动”的总体部署情况和实际进展状况，督促地方加快部署和落实。要根据掌握的土地违法违规问题的线索，对各地自查清理结果的真实性有重点地进行检查、抽查及核查，积极运用现代科技手段开展督察，根据实际工作的需要应用卫星影像资料开展应急性调查。督促各地全面查清结果，如实登记填表上报。对行动迟缓、组织不力、弄虚作假、瞒案不报的，要敦促有关地方切实改正。对拒不改正造成不良影响的地方，经部“百日行动”领导小组统一协调后，由所在地国家土地督察局下达国家土地督察整改意见书。要采取多种措施，通过多种渠道，进一步摸清督察范围内的土地管理情况，掌握一批土地违法违规的重大线索，为部的检查工作提供基本情况和基础数据。
在查处纠正阶段，各国家土地督察局要督促地方政府按照既处理事又处理人的原则，对发现的违法违规问题，依法依规查处到位。对发现的量大面广、带有典型性的土地违法违规问题，以及压案不查、避重就轻、查处不力、以罚代法、处罚不到位的地区，经部“百日行动”领导小组统一协调后，由所在地国家土地督察局下达整改意见书。对整改不力的，及时报请国家土地总督察责令限期整改。纠正整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收。
在督察整改阶段，各国家土地督察局要督促省级以及计划单列市人民政府责成国土资源管理部门对清查中暴露出的管理问题，举一反三，制定以完善制度和程序，明确执法责任为重点的整改方案。各国家土地督察局要根据督察范围内土地利用和管理的经验、土地违法违规问题的特点，认真总结，加强调查研究，提出完善土地管理政策和制度的建议。百日不是终点，探索深层次问题
记者：希望通过这次行动达到什么样的效果？
马毅：总的来说，就是通过集中清理2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等土地违法违规行为，坚决查处违法违规案件，有效遏制土地违法违规现象上升的态势，进一步落实最严格的土地管理制度，坚守18亿亩耕地“红线”，保证国家土地法律法规的贯彻执行，确保中央土地调控政策的有效实施。
记者：一场行动毕竟都要过去，“百日行动”不过100天。如何看待这100天的价值？
马毅：“百日行动”有终点，但是严格土地管理、严肃土地执法没有终点。我们对于这次“百日行动”的期待，是治标与治本相结合。从治标的目标来看，通过集中开展“百日行动”，保持土地执法的高压态势，遏制土地违法违规上升的势头，保证国家土地管理法律法规的执行，保障国家土地调控政策的实施。从治本的角度看，我们要通过对这些土地违法违规行为的清理，分析深层次的原因，找出规律性的东西，制定相应的政策措施。通过总结在“百日行动”中发现的一些制度性漏洞，进一步完善土地管理制度。
总之，坚守18亿亩耕地红线，国土资源系统必须切实负起责任，毫不动摇地坚守耕地红线。国家的利益高于一切，人民的利益高于一切，对敢于触犯红线的人，我们将坚决查处，绝不手软、绝不姑息，打好这场集中查处土地违法违规行为的硬仗。
国土资源部关于印发 《全国土地执法百日行动方案》的通知
2007年9月17日（星期一）上午10时，国务院新闻办公室举行新闻发布会，请国土资源部介绍全国土地执法百日行动等方面情况，并答记者问。图为国土资源部国家土地副总督察甘藏春介绍有关情况。（中国政府网 陈竞超 摄）
全国土地执法百日行动方案
（2007年9月12日）
国土资源部
为解决当前土地执法方面存在的突出问题，国土资源部决定从现在起到今年底，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。
一、总体要求通过集中清理
2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等土地违法违规行为，坚决查处违法违规案件，有效遏制土地违法违规现象有所上升的态势，进一步落实最严格的土地管理制度，坚守18亿亩耕地“红线”，保证国家土地法律法规的贯彻执行，确保中央土地调控政策的有效实施。
二、主要任务和工作目标
（一）“以租代征”行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。到今年底，国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题，逐一清查到位，并依照有关法律法规的规定严肃处理。对未依法办理农用地转用和土地征收审批，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；对单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。
（二）违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地的行为；查处以“工业集中区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。到今年底，全面清理开发区或以“工业集中区”等名义违反土地利用总体规划圈占土地的问题，对发现的问题分类进行处理，进一步规范开发区用地行为，巩固开发区清理整顿成果。在新一轮土地利用总体规划批准之前，各地一律不得在规划范围外以开发区、“工业集中区”、“产业集聚区”等各种名义非法调整规划。
（三）“未批先用”行为的清理和整治。重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。到今年底，全面查清各地城市批次建设用地“未批先用”的建设项目，在查清事实的基础上，予以处理。对单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，到今年底，要查清事实，分析原因，明确责任，区分不同情况，分类提出处理意见。同时，要研究进一步改革和完善建设用地报批程序的办法。
三、工作安排 百日行动分三阶段进行：
（一）自查清理阶段（9月15日至10月14日）。国土资源部专门召开视频会议部署百日行动。各级国土资源管理部门要根据百日行动方案以及视频会议精神要求，组织部署本行政区域内土地违法违规问题的清理工作。自查清理要充分利用卫片执法检查等工作成果，全面查清问题后统一登记填表，并将清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。
（二）查处纠正阶段（10月15日至11月24日）。上级国土资源管理部门要对发现的违法违规问题，依照有关法律法规的规定，查处到位；对清理出的管理不规范问题，要采取措施，予以纠正。国土资源部从各省级国土资源管理部门抽调人员组成工作组，对自查清理、查处纠正工作以及第七次卫片执法检查的进展情况进行检查。
（三）督察整改阶段（11月25日至12月25日）。各级国土资源管理部门要针对清查各类土地违法违规案件中暴露出的管理问题，举一反三，制定以完善制度和程序，明确执法责任为重点的整改方案。国土资源部党组成员带队组成检查组，对部分地区的查处纠正情况进行检查，并开展对重大问题的调研。各派驻地方的国家土地督察局对压案不查、查处不力的，要督促整改。
四、工作要求和措施
（一）加强领导，统一认识。国土资源部成立领导小组统一领导百日行动。领导小组由部党组书记、部长、国家土地总督察徐绍史任组长，部党组副书记、副部长、国家土地副总督察李元，部党组成员、国家土地副总督察甘藏春任副组长，部各有关司局主要负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，甘藏春兼任办公室主任，具体工作由部执法监察局和国家土地总督察办公室负责。各级国土资源管理部门要从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观的高度，充分认识本次行动的重要性和紧迫性。要按照行动方案的要求，逐级认真动员部署，建立相关工作机制，确定具体的工作任务和目标，成立专门的工作班子，全面领导实施本行政区域内的百日行动。
（二）统筹兼顾，协同配合。今年以来，监察部、国土资源部部署了进一步开展查处土地违法违规案件专项行动，监察部等五部门联合开展了国有土地使用权出让情况专项清理，农业部等七部委联合部署了开展全国农村土地突出问题专项治理。地方各级国土资源管理部门要按照专项行动、专项清理、专项治理和本次百日行动的部署和要求，统筹兼顾，积极开展相关工作，确保完成各项任务。百日行动中的重大问题，要及时向当地党委、政府汇报，特别是涉及本部门难以解决的问题，要主动提出建议，积极争取当地党委、政府的支持，要做好与有关部门的沟通协调工作，共同研究解决土地管理和土地执法中的关键问题。各派驻地方的国家土地督察局负责对专项行动、专项清理、专项治理和百日行动的全过程督察，按照各项工作的要求，明确各阶段的督察重点，推动各项工作的有效开展和落实。
（三）依法查处，督促整改。地方各级国土资源管理部门要严格依法依纪处理土地违法违规问题，严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。对土地违法违规涉及到应当追究国家机关工作人员行政责任的，要移送监察部门；涉及犯罪的，要移送司法机关。严格追究瞒案不报、压案不查的责任。对于不认真组织查处的，部将直接立案查处，并追究有关人员的责任。对土地违法违规问题严重的地区，实行问责。各派驻地方的国家土地督察局对压案不查或查处不力的地区，应及时向有关省级及计划单列市人民政府发出整改意见书；整改不力的，报请国家土地总督察责令限期整改，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收审批。
（四）积极宣传，营造氛围。最近一个时期，各级国土资源管理部门的宣传工作要以百日行动为重点，要充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，大力宣传百日行动各阶段的整治成果和查处违法违规用地行为的进展情况，保持舆论的高压态势。要定期召开新闻发布会，发布相关信息，通报百日行动的进展情况。各地都要通过媒体曝光一批影响恶劣的案件。要通过声势浩大、卓有成效的宣传活动，大力宣传中央关于严格土地管理，坚决打击土地违法违规行为的坚定决心，牢固树立依法管地、依法用地的观念，营造良好的土地管理氛围。
（五）建章立制，规范管理。各级国土资源管理部门要通过百日行动，认真总结土地管理的经验，针对土地管理和土地执法中存在的问题，立足于从管理上查找原因，对尚未建立管理制度的，要限期建立；对制度不落实、管理不到位的，要研究落实措施；要建立公开透明的办事程序和集体决策制度，进一步规范工作程序，促进依法行政和依规办事。国土资源部将对百日行动组织开展情况、土地违法违规案件查处情况等予以通报。各省级国土资源管理部门要在每个阶段结束后（10月14日、11月24日、12月25日）将百日行动各阶段进展情况汇总报告领导小组办公室，重大情况随时报告。
