国务院法制办负责人
就《民用机场管理条例》答记者问
2009年4月1日，温家宝总理签署国务院令，公布《民用机场管理条例》（以下简称条例）。该条例将于2009年7月1日起施行。日前，国务院法制办负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。
问：制定《民用机场管理条例》的主要目的是什么？
答：民用机场分为运输机场和通用机场。运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的民用机场；通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的民用机场。改革开放以来，我国民用机场的数量和等级都大大提高。截至去年年底，我国共有运输机场160个，共为110多家国内外航空运输企业提供了服务，2008年运送旅客1.92亿人次，运送货物400多万吨；共有通用机场70多个，在喷洒农药、气象探测、海洋监测、抢险救灾等方面发挥了重要作用。民用机场在快速发展的同时也出现了一些问题，迫切需要制定专门行政法规进行规范：一是随着我国国民经济和民航事业的发展，机场建设进入了一个快速发展的阶段，但是对于机场选址，新建、改建、扩建，周边土地利用和规划等民用机场建设程序缺乏统一的规范，需要予以明确；二是根据机场管理体制改革方案，机场管理权限已下放给地方，需要对地方人民政府和民用航空主管部门各自的管理权限和管理责任作出进一步的规定；三是民用机场是重要的公共基础设施，它的运营和管理涉及机场管理机构、航空公司以及其他驻场单位、乘客、货主等多方主体，需要对他们的权利和义务作出规范；四是针对不断出现的高层建筑和电磁干扰等影响机场净空和电磁环境的新情况，需要加大对民用机场净空和电磁环境的保护力度。
问：条例对于民用机场的规划建设作了哪些方面的规定？
答：如前所述，民用机场分为运输机场和通用机场。其中，运输机场的建设程序较为复杂，涉及机场选址，总体规划和场内建设项目，以及运输机场专业工程等方面的问题。因此，条例就上述三方面的问题分别做出了规定：
一是关于机场建设的选址。2004年原民航总局专门制定了《民用机场建设管理规定》，明确了运输机场选址的具体条件。实践证明该规定是行之有效的。考虑到运输机场选址的专业性、技术性较强，条例仅原则性地规定，新建运输机场的场址应当符合国务院民用航空主管部门规定的条件。同时，为了加大对民用机场场址的保护力度，条例规定，对符合条件的运输机场场址，运输机场所在地有关地方人民政府应当将其纳入土地利用总体规划和城乡规划统筹安排，并对场址实施保护。
二是关于机场总体规划和场内建设项目。为了保证运输机场总体规划符合航空飞行安全的要求，发挥运输机场作为公共交通基础设施的作用，条例规定运输机场建设项目法人编制运输机场总体规划，应当报民用航空管理部门批准。运输机场内的建设项目必须按照总体规划的要求进行，任何单位和个人不得在运输机场内擅自新建、改建、扩建建筑物或者构筑物。
三是关于运输机场专业工程。考虑到运输机场专业工程直接关系到机场的安全运营，条例对运输机场专业工程做出了全过程管理的制度设计，规定运输机场专业工程的设计应当符合国家有关标准，并经民用航空管理部门批准；运输机场专业工程竣工，经民用航空管理部门验收合格后方可投入使用。
由于我国通用机场的发展还处于起步阶段，为了给通用机场的发展留出空间，草案仅原则性地规定，通用机场的规划、建设依照国家有关规定执行。
问：条例对于民用机场投入使用规定了什么条件？
答：《中华人民共和国民用航空法》（以下简称民用航空法）第六十二条概括地规定了民用机场投入使用应当具备的条件。为了保证民用航空法的规定落到实处，条例细化了取得运输机场和通用机场使用许可分别应当具备的条件和履行的程序。其中，运输机场投入使用需要具备健全的安全运营管理体系、组织机构和管理制度；与其运营业务相适应的飞行区、航站区、工作区以及空中交通服务、航行情报、通信导航监视、气象等相关设施、设备和人员；经批准的使用空域、飞行程序和运行标准；符合国家规定的民用航空安全保卫条件；以及处理突发事件的应急预案及相应的设施、设备，并经国务院民用航空主管部门许可。
通用机场投入使用，需要有与运营业务相适应的飞行场地；保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件、处理突发事件的应急预案；以及必要的管理人员和专业技术人员，并经通用机场所在地地区民用航空管理机构许可。
问：条例对于保障民用机场的安全运营做出了哪些规定？
答：民用机场尤其是运输机场的安全运营直接关系到乘客、货主以及机场周边地区居民的人身、财产安全。安全是机场运营的首要目标和基本要求。为了保障机场的安全运营，条例首先规定了民航管理部门和相关地方人民政府在领导机场安全运营工作、督促机场管理机构依法履行安全管理职责，协调、解决运输机场安全运营中的问题，以及制定运输机场突发事件应急预案等方面的职责。
同时，考虑到机场管理机构在维护机场安全运营方面的特殊作用，条例明确规定机场管理机构对运输机场安全运营负有统一协调管理的职责，规定由机场管理机构负责建立健全机场安全运营责任制，组织制定机场安全运营规章制度，督促检查安全运营工作，保证运输机场持续符合安全运营要求。
另外，运输机场也是航空运输企业和其他驻场单位共同的工作平台，各驻场单位应当共同保障机场的安全运营。因此，条例规定，航空运输企业及其他驻场单位应当按照各自的职责，共同保障运输机场的安全运营并承担相应的责任；航空运输企业以及其他驻场单位应当配备必要的应急救援设备和器材，并加强日常管理；定期对从业人员进行必要的安全运营培训；在发生影响运输机场安全运营的情况时，应当立即报告机场管理机构。
问：在加强运输机场管理，提高运输机场服务水平方面，条例做出了哪些规定？
答：作为重要的公共交通基础设施，运输机场的管理和服务水平既涉及航空公司等驻场单位的利益，也关系广大旅客和货主的利益。为此，条例首先规定，机场管理机构统一协调、管理运输机场的生产运营，维护运输机场的正常秩序，为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务；针对目前运输机场管理中存在的，发生航班延误时机场管理机构、航空运输企业和其他驻场单位职责不清，互相推诿，不积极提供相应服务，以及挤占旅客候机场所等问题，条例进一步规定，机场管理机构与航空运输企业及其他驻场单位应当签订书面协议，明确各方在生产运营、机场管理过程中以及发生航班延误等情况时的权利和义务；机场管理机构应当组织航空运输企业及其他驻场单位制定服务规范并向社会公布；按照国家规定的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等设施、设备，并提供相应的服务；与航空运输企业、空中交通管理部门等单位建立信息共享机制，及时为旅客和货主提供准确的信息。发生航班延误的情况时，机场管理机构应当及时协调航空运输企业及其他有关驻场单位共同做好旅客和货主服务，及时通告相关信息。航空运输企业及其代理人应当按照有关规定和服务承诺为旅客和货主提供相应的服务。
同时，为了优化运输机场内零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务的竞争环境，促使其提供质优价廉的服务，条例规定，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。对于采取有偿转让经营权方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。
问：条例对民用机场的净空环境和电磁环境保护做出了哪些规定？
答：民用机场的净空指的是航空器安全起降所要求的，排除影响飞行安全的障碍物的立体空间。净空内的高层建筑、烟雾、飞鸟等均可能威胁飞行安全。为此，民用航空法第五十八条规定了禁止在民用机场净空保护区域内从事饲养、放飞影响飞行安全的鸟类，修建不符合机场净空要求的建筑物或者设施等危害机场净空的活动。同时，由于航空器飞行依靠无线电导航台提供关于飞机方位、距离、位置等的导航信息，无关的无线信号可能干扰导航信息的正常传递，危及飞行安全，民用航空法第五十八条也概括地规定了禁止修建影响机场电磁环境的建筑物或者设施。
随着城镇建设步伐的加快，高层建筑、粉尘、灯光对机场净空环境的影响日渐严重；同时，高压输电线、电气化铁路、大型工业设备等产生的无线信号以及非法的无线电台（站）等对机场电磁环境的威胁也越来越突出。为此，条例在民用航空法原有规定的基础上，进一步明确由机场所在地地区民用航空管理机构和有关地方人民政府划定民用机场净空保护区域，由机场所在地地方无线电管理机构会同地区民用航空管理机构确定民用机场电磁环境保护区域。民用航空管理部门和机场管理机构应当加强对民用机场净空状况的核查。机场所在地县级以上地方人民政府也应当及时采取有效措施，消除对飞行安全的影响；民用航空无线电专用频率受到干扰时，机场管理机构和民用航空管理部门应当立即采取排查措施，及时消除干扰。同时，还明确规定禁止在净空保护区域内从事排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气等影响飞行安全的物质，放飞影响飞行安全的鸟类，修建靶场、强烈爆炸物仓库等活动，禁止在电磁环境保护区域内从事修建架空高压输电线、架空金属线，存放金属堆积物等活动。此外，条例对于在保护区域内从事的特定活动提出了相应的要求，例如，县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见；在民用机场净空保护区域内设置22万伏以上（含22万伏）的高压输电塔的，应当按照国务院民用航空主管部门的有关规定设置障碍灯或者标志，并向相关监管部门和机场管理机构提供有关资料；在民用机场电磁环境保护区域内设置、使用非民用航空无线电台（站）的，无线电管理机构应当在征求民用机场所在地地区民用航空管理机构意见后，按照国家无线电管理的有关规定审批。
