[摘要] 当前，我国出台了多项措施解决“三农”问题。但是，“输血式”支农不能根本解决“三农”问题，唯有增强农民的自我造血功能，农民“居民化”是化解“三农”问题的根本出路。

    [关键词] 农民；居民化；三农问题

    改革开放后的中国，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，使农业生产力得到空前解放，农村发生了巨大变化。但是进入20世纪90年代后期，家庭联产承包责任制等一系列体制改革措施，对农业发展的促进作用已经基本释放完毕，农民收入相对较低，城乡收入差距拉大。为此，最近几年来中央出台了多项措施解决“三农”问题。2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的建议》（这是改革开放以来关于农业的第六个一号文件）出台，提出建立对农民的直接补贴制度。2004年2月24日，温家宝总理在政府工作报告中明确提出免征农业税和农业特产税。2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即第七个“一号文件”公布。文件要求，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策。应该看到，这些措施的施行，在一定程度上缓解了“三农”问题的严重性。但从本质上讲，这些措施仍以输血式支农为主要内容，对“三农”问题起到治标的作用。但促进农业发展和农民持续增收的长期政策更为重要。“输血式”支农，不能根本解决“三农”问题，唯有增强农民的自我造血功能，才是“三农”问题的根本出路。

    一、“居民化”是化解“三农”问题的核心

    在我国，“三农”问题产生的因素众多，成因复杂，必须在一个相互依赖、相互支持、相互促进的系统中寻求解决的思路。从本质上讲，“三农”问题是农村综合发展问题，是农民身份变迁的过程。长期来看，没有农村劳动力的分化，没有农村市场的改进，没有农村人力资源素质的提高，我们便不能企求传统农业生产力有质的改变，当然也就不能企求“三农”问题得到彻底的解决。

    因此，解决“三农”问题的根本性举措在于农村劳动力的分化。农村劳动力分化的途径，不外是农业内部分工、农业外部分工和国际分工三大方面。而农民居民化、农业产业化、农村城镇化是实现上述三种分工的具体途径。我们认为，在这三个途径中，农民居民化是最为本质的方面，即使农民享有与城市居民同等的待遇，特别是社会保障制度，这是解决“三农”问题的前提条件，是治本之策。

    当前，我国的土地制度一方面实行了“耕者有其田”的均化目标，这在改革开放初期极大地促进了农业生产力的发展，这是值得肯定的；另一方面，该制度使土地承担了过重的社会保障功能。由于户籍制度的存在，农民即使进城找到一份工作，也难以享受到城市居民所具有的社会保障（尽管目前相关法律对此进行了规定，但是由于劳动的供需矛盾，进城打工的农民事实上绝大多数被排斥在社会保障制度之外）。他们随时都面临着失业的危险。正是由于这个原因，这些来到城市的农民，在农村都无一例外地保留着他们自己的土地，以防自己失业后丢掉生活出路。由此，可以看出，我国的家庭联产承包责任制在目前的情况下造成了一个无法解决的两难困境：一方面，巨大的人口数量使得农业生产，特别是粮食生产面临巨大的压力；另一方面，非农业产业发展所造成的农村劳动力的流动，使得土地这种重要的农业生产要素被大量闲置。而农村劳动力的流动则是我国生产力发展、“三农”问题解决，以及农民增收的主要出路。农民身份的限制，在一定程度上制约了农村劳动力的合理流动。同时，家庭联产承包责任制所造成的耕地细碎化问题，也与农业生产力的发展不相适应。大量的实证研究表明，耕地细碎化由于不适合机械化规模生产，而阻碍了农业绩效的进一步提高和产业化进程的加快，降低耕地细碎化程度已经成为学者和政策制定的共识。因此，我国目前的家庭联产承包责任制，已经不适应农业进一步发展的要求。

    目前，我国的农民身份制度及土地制度，也使城镇化进程受阻。从一些城市的试点来看，户籍制度改革的效果并不明显。城市户口对农民的放开并没有吸引更多的农民放弃农民身份而进入到城镇。因为尽管城乡之间存在一定的收入差距，但对于祖祖辈辈生活在农村的农民来讲，首先是生活方式存在巨大的差异；其次，由于自身素质的原因，进城的农民很难获得稳定的工作；再次，部分进城农民的居民身份没有得到解决，缺乏社会保障。

    基于上述分析，我们认为，农民“居民化”是解决“三农”问题的最根本的措施，它的解决，有利于农村城镇化和农业产业化的实现。

    我们这里所说的农民“居民化”，主要包括如下几个方面的内容：（1）户籍制度改革。这是农民“居民化”的首要内容。农民“居民化”意味着我国社会中不存在城镇居民与农村居民的差别，他们在政治、经济、文化及教育等方面是完全平等的。（2）土地制度改革。农村土地完全收归国家或集体所有，包括土地经营权、使用权和处置权。改革后的农村土地经国家或集体通过转租的形式，租给土地需求者，所收取的租金成为农民“居民化”后的社会保障基金的主要资金来源。（3）农业生产实行产业化经营。土地经营者在租到土地之后进行农业规模经营，聘用农村劳动力并支付劳动报酬，还为其缴纳相应的养老、医疗、失业、工伤等社会保障费用。（4）社会保障制度改革。农民“居民化”改革之后，由于土地划归国家或集体所有，农民也因此而失去了其主要的保障。因此，必须对现行的把农民排斥在外的社会保障制度进行改革。其基本思路是将划归国家或集体所有的土地租金，作为失地农民“居民化”后社会保障基金的主要来源之一。同时，企业为农业工人缴纳的社会保障资金，也是失地农民社会保障体系的重要资金来源。有条件的失地农民，个人也可以自己进行商业保险。这样，农民就能够享受到与城市居民同样的社会保障体系，排解了他们的后顾之忧。当然，“居民化”后的农民的社会保障可能与城镇居民有一定差别，这主要是因为农村的生活成本要低于城市。

    进行农民“居民化”改革之后，产业化和城镇化步伐将会大大加快。由于失地农民具有了社会保障，消除了不确定性给他们所造成的影响，他们可以安心地进入城市寻找适宜的工作，即使失业也可以享受到国家所提供的最低生活补贴。由此，城市第二产业和第三产业分工会迅速演进，城镇化会处于一个良性循环。由于在土地租赁过程中，土地需求者所面对的只是一个土地拥有主体—国家或集体，这样大大节约了交易成本，避免了田间“飞地”的存在。同时，土地需求者（或土地经营者）可以通过各种渠道获得市场信息，生产满足市场需求的农产品，避免了以家庭为单位的“原子化”农业生产所具有的盲目性。土地经营者通过产业化经营获得其规模收益，成为其承包土地进行农业生产的主要动力。这一规模收益的一部分为土地经营者所获得，另一部分为农业工人所分享，这使得他们的生活状况比“原子化”生产时有了进一步的提高。农业劳动生产率的提高，还解决了萦绕在几代领导人心中的中国粮食问题。

    二、分地区、分阶段推进农民“居民化”改革

    农民“居民化”改革也不是一蹴而就的，要在合适的地区先进行试点，为在全国推行积累经验。试点成功后，它的施行还要根据各地区经济发展水平的不同，而分地区、分阶段进行推进。

    众所周知，改革开放赋予了一些地方特殊的发展权利和优惠政策，加上各地区的禀赋差异，使得我国经济发展呈现明显的地区差异。与中西部地区相比，东部地区首先享受到了改革开放的成果，从而成为较为富裕的地区。这些地区的经济发展水平和人民的思想意识，已经为农民“居民化”改革提供了必备的条件，可以先考虑在这些地区进行试点工作。

    我国的改革多属于渐进式改革，它不同于前苏联及东欧的比较剧烈的改革思路。我国多项改革措施的成功也无不归功于这种渐进式的推进方式。家庭联产承包责任制、国有企业承包经营、国有商业银行改革、社会保障制度改革、增值税转型改革、农村税费改革，以及目前正在实行的国有股股权分置改革方案，都是渐进式改革的成功范例。渐进式改革一方面避免了剧烈改革所带来的风险，另一方面也为改革的全面实行积累了丰富的经验。我们所主张的农民“居民化”改革也不例外。

    试点工作之后，可以考虑在条件适合的地区推广。中西部地区中一些较为落后的地区，由于经济发展水平及资源禀赋的原因，可以暂缓推行。但应该为农民“居民化”做好充分的准备，并从国家获得力度更大的财政转移支付支持。