日前，新一轮全国国土规划前期研究成果汇报与专家咨询讨论会在京召开。专家在会上提出，政府应加强对地域空间的管理和调控。

    专家一致认为，目前我国国土开发与建设布局空间无序现象比较严重，面临着国土安全和资源保障危机。因此，迫切需要政府加强对地域空间的管理和调控，有效解决我国当前经济社会发展的突出矛盾，重新塑造“国土”，构建国土开发新格局。

    专家指出，全国国土规划前期研究工作成果令人振奋，分析深入透彻，体系比较合理，建议措施到位，既体现了对原有思路的继承，又增加了适应新时期需要的内容。同时，专家指出，新时期国土规划还应增加一些新的社会目标，比如缩小区域差异、城乡差异、服务差异，促进区域协调发展和社会公平等。另外，国土规划涉及内容多、部门广，衔接和协调工作在规划的研究、编制和实施过程显得特别重要。

    国土资源部规划司司长胡存智表示，全国国土规划前期研究取得了重要进展，接下来要尽快完善研究成果，与有关部门通力协作，加快推进规划编制工作。

    国土资源部、中国科学院、国家发改委、国务院发展研究中心等部门和单位的同志参加了会议。 （记者 田春华）

小指标要服从大指标——全国土地利用总体规划纲要修编座谈会综述

    离最后报国务院审批的期限仅剩一个月，新一轮全国土地利用总体规划修编到了最关键的时刻。经过严格测算，全国规划纲要主要指标已经初步确定，正在分部门、分地区进行最后的协调和对接。在最近召开的全国土地利用总体规划纲要修编座谈会上，“对接”成为会议的主旨。“对接”，既是指标的对接，也是规划思路的对接。

    18亿亩耕地保有量指标不能动

    这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求，但绝不为超越“搞大”既定目标的所谓更高发展速度提供更多的用地。各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决，靠拼资源消耗拼多占土地的办法发展经济不是真本事

    土地利用总体规划修编，指标的确定尤为关键。从某种意义上说，这些指标决定着各地未来十五年的发展路线和前景。毋庸讳言，各地对规划修编的关注也主要集中在指标上。

    最引人注目的指标，无疑是耕地保有量指标和建设用地指标。而未来五年的耕地保有量，作为一个约束性指标，已经在“十一五”规划中确定下来。温家宝总理明确指出，18亿亩耕地保有量是基于国家和民族长远发展的考虑确定的，这个指标不能动，其他指标要依此调整。

    中央领导的态度，为规划主要指标的确立指明了方向。

    为什么要确定18亿亩的耕地保有量？这是基于我国国情的必然选择。耕地资源不足，在相当长时期内将是制约我国经济社会发展的突出性矛盾。一要吃饭，二要建设，都要用地。吃饭是建设的前提。对于粮食的重要性，挨过饿的人体会尤为深刻。为了民族安身立命的粮食安全，18亿亩耕地保有量成为这一轮土地利用总体规划修编一个坚定不移的前提。

    “这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求，保障经济平稳快速增长，但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供更多的用地。各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决，靠拼资源消耗拼多占土地的办法发展经济不是真本事。这是全国一盘棋的考虑。”全国土地利用总体规划修编工作委员会主任胡存智在会上这样讲，毫无通融的余地。

    他在会上分析这一轮规划修编的背景时说，这一轮规划从2005年到2020年，是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，人口达到14.6亿，工业化和城市化基本实现。这期间，即使采取了严而又严的控制措施，各项建设还将不可避免地占用一定数量的耕地。而事实上，我国有限的耕地资源多年来受生态退耕、农业结构调整和建设占用等影响，已经大量减少，适宜开垦的后备土地资源日益匮乏。“十五”期末，我国耕地保有量已减少到18.31亿亩。随着人口、工业化和城镇化高峰相继逼近，土地供需矛盾将日益尖锐，耕地保护形势更趋严峻。

    吃饭的问题比天大。解决十几亿中国人的吃饭问题，主要只能靠我们自己。按照《中国的粮食问题》白皮书提出的实现95%或90%的粮食自给率目标，现有耕地再也不能过多减少了。

    全国耕地保护的大盘子已经确定，小道理必须服从大道理，小指标必须服从大指标，地方必须服从中央。对于这一点，参加座谈会的同志们有了更深刻的体会。

    规划不可能满足过高的发展需求

    这一轮规划修编的原则是，严格控制建设用地规模尤其是城镇用地规模。做到经济社会发展了，基础设施建设加强了，但人均建设用地总量不增加或略有增加，人均城镇工矿用地规模基本不增加

    保住18亿亩耕地，意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内，其中含建设占用，也包括相当比例的生态退耕。

    总量已经初步确定，切分就成了关键。东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴，城镇要扩大、基础设施要跟上、新农村建设要推进，几乎所有地区都能找到加快发展的“正当理由”，几乎所有地方代表在承认总量必须受到控制的同时，也都认为，“我们这个地方特殊，应该受到照顾”。大家都希望本地耕地保有量和基本农田保护面积减少一点，建设用地规模特别是城镇用地规模再增加一点。

    所有省份的代表都提出，未来5年本地区GDP增长速度比国家确定的7.5%要高，其中大多是两位数。一些同志提出，规划纲要以2000年为基期实现GDP翻两番来测算建设用地规模，这不适应地方快速发展的经济形势。他们希望以2005年GDP为基数，实现翻两番。

    有同志提出，按本省“十一五”规划确定的城镇化增长速度，2010年城市化率就将达到55%左右，城镇人口要比纲要测算多出近800万。有的代表说，省里要建工业走廊，规划占地超过800平方公里。有的市准备在新的规划中将城市建成区面积扩大一倍以上。

    基础设施建设也迎来新的用地高峰。据有关部门预测，规划期内各项基础设施用地需求总量超过300万公顷。其中，公路用地预估需求大于200万公顷，年均约为1997年～2004年年均增量的1.8倍；铁路用地预计超过20万公顷，年均增长是1997年～2004年年均增量的2.7倍。民航总局提出到2020年实现民航大国到民航强国的转变，机场用地预测也比纲要预测要大出两倍以上。

    “这一轮规划修编的原则是，严格控制建设用地规模尤其是城镇用地规模，做到人均建设用地总量不增加或略有增加，人均城镇工矿用地规模基本不增加。”

    胡存智认为，规划是以人为本，增一人就需要用一份地，这是增加。另外，随着经济社会发展，基础设施和人均基础设施增长，是必然趋势。但是，建设用地规模增加了，人均建设用地未必要增加，因为随着城市化水平的提高，人均城乡建设用地就应当是越来越集约的。

    中央要求总量严格控制，地方提出建设用地要增加。不少同志提出，希望增加建设用地规模特别是城镇建设用地规模，要求增加的幅度都在20%以上，有的甚至超过50%。按照各地上报预测材料统计，规划期间全国建设用地净增量超过900万公顷，年均增量是1997年～2004年年均增量的两倍。显然，这个规模大大超过了全国规划纲要的总盘子，无论如何也是满足不了的。

    “先保眼前，有水快流”的倾向也有所体现。不少省提出，2010年前各类项目开工较多，用地比较集中，数量较大，建议在用地总量中调整分配比例，加大2005年～2010年的建设用地量。个别地方明确要求，前5年的用地要占到规划期间用地总量的50%以上。

    可以想见，如果一些省过于急切的用地势头不扭转，新一轮规划将难免重蹈覆辙，导致规划目标无法实现。对于建设用地指标的过高期望，修编委的领导引导大家一起“降温”。

    “规划要保障发展的合理需求，但不可能满足过高过快的发展需求。”面对各地代表的关切、渴求和疑虑，修编委的全体同志分成若干组，逐省耐心地进行解释、分析和对接引导。

    被动转变不如主动转变

    多给土地，就认为是莫大的支持；不给地或者少给地，就认为不支持，这是不对的。要看指标用在了什么地方。有时候多给地，实际上是给盲目建设、滥用资源开了口子

    用地指标要的多，给的少，是不是就没有出路了？不是。据修编委的同志介绍，规划修编工作一启动，就涉及规划思路的调整。这一轮规划修编最紧迫的要求，就是力图实现土地利用模式的转变。一句话，向节约集约用地找出路。

    没有思路的对接，指标的对接难以进行。温家宝总理最近在研究推进天津滨海新区开发开放的有关会议上指出，土地一旦失去，难以复得。同意在滨海新区开展土地改革试点，要少用地、用好地，要考虑经济生态的综合平衡。不要以为多用地就是支持，其实少用地才是支持。

    总理的话给了各地同志很大的启发。大家说，国土资源部门掌控着用地指标，权力大，压力更大。各地各业都在伸手要地。多给土地，就认为是莫大的支持；不给地或者少给地，就认为不支持，这是不对的。要看指标用在了什么地方。如果是乱铺摊子、重复建设，这样的用地需求坚决不能支持。有时候多给地，实际上是给盲目建设、滥用资源开了口子。少给地，听起来似乎不如多给地支持发展，但是从源头上钳制盲目扩张的冲动，促进地方加快转变经济增长方式和资源利用方式，促进产业结构调整优化和升级，就是对科学发展最大的支持。

    去年开展规划修编前期工作以来，不少地方已经在“主动转变”中找到了出路。据2005年国土资源公报显示，全年共核减建设用地4631.9公顷，土地供应来源中56%属于存量用地。许多地方通过全面分析存量、低效用地的原因，确立了严控增量、挖潜存量的统筹安排原则，在预测规划期内建设用地需求的同时，提出了具体的存量挖潜方案。一些地方对节约集约用地的途径、机制和保障措施等进行了积极的探索，从产业结构升级、工业空间集中等方面，也探索出控制建设用地规模的一些行之有效的方法。

    “当前，没有哪一个地方敢说，自己区域内的用地已经很集约。”胡存智的话，给大家留下了深刻的印象。的确，我国城镇还有相当比例的闲置和空闲土地，工业用地粗放，基础设施占地偏大。农村土地闲置浪费现象十分突出。据调查，即使在土地集约程度较高的华东地区，工业用地利用强度也普遍偏低。一些经济相对发达地区，工业项目用地容积率一般也只有0.3至0.6，基本上是单层厂房，投资强度一般每亩只有几十万元。至于中西部地区就更不用说了，用地集约挖潜的空间更大。

    土地够不够用，关键在于怎么用。严格保护耕地，节约集约用地，作为这一轮规划修编的根本方针，已在与会同志中达成共识。（记者 田春华）