加强引导 创新机制 促进旅游与小城镇协调发展
——在全国旅游小城镇发展工作会议上的讲话
建设部部长 汪光焘（2006年5月26日）
同志们：
建设部和国家旅游局经过较长时间筹备，在云南省精心组织和大力支持下，联合召开这次会议。这是继去年建设部与中央有关部门一起研究村庄整治、改善农村人居环境以来的又一次重要会议，目的是贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的战略部署，研究解决好农民带资进城（镇）和就地就近就业问题，促进农民增收，实现可持续发展。会议具体总结交流以城镇体系规划、风景名胜区规划和小城镇规划为先导，依托当地的历史文化遗产和自然遗产等资源，促进旅游与小城镇协调发展的经验，统一思想认识，扎实稳妥推进。经过两天的实地考察，大家对云南省的情况有了感性认识。云南省委、省政府领导同志十分重视旅游和小城镇协调发展，秦光荣同志出席会议并介绍了云南省的经验，对会议是很大的支持。国家旅游局局长邵境伟同志还要讲话，我先讲几点意见。
一、旅游与小城镇相互促进协调发展是贯彻落实科学发展观的具体体现
近年来，我国经济社会进入了新的发展阶段，城乡居民收入增加，生活明显改善，先富起来的群众产生了对旅游的需求；社会消费观念发生转变，部分群众产生了通过旅游拓宽视野、提高生活品位的愿望；春节、“五一”、“十一”长假制度，为发展旅游创造了条件。我国坚持走和平发展道路，来华旅游的外国友人逐年增加。各地抓住了这一机遇，把小城镇发展与特色旅游有机结合起来，探索出城乡统筹区域协调发展，促进农民就地就近就业和增收致富的新思路，促进了城乡经济社会发展，具有现实和长远的意义。
因地制宜发展小城镇的有益探索。我国已进入快速城镇化的发展阶段。我国是一个发展中大国，有13亿人口、8亿在农村，中国特色城镇化发展的关键，是探索解决好农民带资进城（镇）和农民就地就近就业问题。中央提出，要坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展。小城镇是城乡发展的结合点。总结历史和现状，随着经济活动联系的日益密切和地区社会分工不断分化、深化，形成了以第二产业为主的工业型小城镇，如广东的长安镇；以发挥贸易集散地作用为主的商贸型小城镇，如浙江的柯桥镇；以农业产业化和现代农业服务为主的农业产业型小城镇，如多数县城镇。近年来，各地依托历史文化遗产和自然遗产资源发展服务旅游的小城镇，如云南的大理、和顺、束河、喜洲，江西的江湾、江苏的周庄、浙江的乌镇、福建的武夷山、四川的九寨沟和青城山、新疆的布尔津和惠远、安徽的西递和宏村等，对城镇体系的完善、综合承载能力的提高、城乡统筹协调发展起着十分重要作用，丰富了我国小城镇发展的实践。这类小城镇植根于广大的农村地域、依托地方文化与特色资源，它们所特有的休闲度假、游览观光、历史文化和民族文化传播等功能，贴近农民、连着农家。发展这类小城镇，有利于促进城市基础设施和公共服务向农村地区延伸，有利于提高城乡居民物质文化生活质量，有利于农民就地就近就业和增收致富，有利于城乡协调发展，也有利于发扬中华民族的民族精神。因地制宜发展小城镇在我国城镇化过程中有着特殊的位置。
推进社会主义新农村建设的具体实践。发展旅游的小城镇，是社会主义新农村建设的具体实践，符合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求。农民以多种形式参与旅游服务和促进小城镇发展，已经成为一些地方发展农村经济的重要形式。一是提升了农民的房屋资产价值。有的农民出租老房，有的将农房包租给他人经营，有的分户或联户参与“农家乐”发展，实现了资产的价值，促进了农村经济增长方式转变和农民致富。二是增加了农民自力更生、发展创业的能力。促进了农村地区基础设施条件的改善和历史风貌建筑的保护，推动了村容村貌的整治和农村落后面貌的改变。三是多渠道提供农民就业机会。云南省鹤庆县新华村从事手工艺品加工的有894户，占总农户的78％，从业人员1348人；大理市喜洲镇积极发展旅游产业，为发展商贸、加工和服务业提供载体，有效转移富余劳动力14480人，占全镇总劳动力的40％；周城村的农户仅利用农闲时间从事扎染，每户每年增收1000多元。四是有助于提升农民素质，促进交流，增进民族团结，弘扬优秀农村文化。村民参与旅游服务后，思想观念有了很大转变，语言沟通能力普遍提高，生产生活竞争能力增强，也激发了民族自信心和自豪感。
促进历史文化资源有机更新的有效途径。小城镇依托当地的历史文化资源、风景名胜资源、自然环境、民族民俗等独特资源优势发展，形成了从第一产业向第三产业跨越发展的推动机制，促进了地区经济发展和农民增收。这些地区的旅游资源原本就是民族和地区农村百姓的日常生活起居范畴，挖掘形成了独有的民族特色旅游资源，促进了民族文化、地区文化的相互交融和各民族和谐相处，形成了乡土文化资源的自我保护与有机更新机制。发展旅游与发展小城镇相互结合，推动了当地县域经济的发展，增强了贫困地区自我造血功能和资源环境保护能力，形成了自然生态环境和历史文化遗存的保护机制。不仅重视物质资源的保护和更新，还重视各民族独特的民俗民居和民间工艺等非物质资源的恢复和保护。束河镇茶马古道博物馆是明代古建筑，内有享誉海内外的明代壁画，其旧址长期作为龙泉村小学校址，鼎新集团出资100多万元修建新校舍，又投资80多万元恢复古建筑原貌，实现资源的有机更新。宁夏自治区中卫市黄河沿岸的沙坡头镇，地处腾格里沙漠的东南边缘，包兰铁路途径此地，多年来，该镇依靠科技和投入防风固沙创造了奇迹，改变了小气候环境，稳固了沙漠边界，促进了小城镇的可持续发展，也展示了中华民族的科技水平。
实现经济和社会发展良性互动的重要体现。旅游发展为小城镇发展提供了产业基础和动力机制，小城镇发展又拓展了旅游市场的服务能力和空间范围，两者相互促进、相互依托。现代旅游业发展提供了在农村地区的巨大消费需求，推动了小城镇发展，带动了周边农村地区经济结构的调整，催生了传统农业向具有附加值旅游产品加工的延伸，带动农村交通运输、商饮服务、文化娱乐、地方工艺品制作和无公害蔬菜、水果、花卉等特色农副产品的发展，实现多种产业发展的良性互动。小城镇和旅游相互促进、良性互动发展，搭建了农民直接或间接参与旅游服务的平台，促进了农村富余劳动力就地就近就业和生产要素向小城镇的有序聚集。云南省鹤庆县新华村2004年接待了2万多个团队、150多万人次，民族手工艺品加工收入1974.7万元，占全村总收入的66.3％。安徽省黄山脚下的汤口镇，从事接待、景点服务、保洁卫生、旅游产品加工等方面与旅游相关的劳动力，占了全镇劳动力的90％，围绕旅游发展创造的产值占全镇总产值的90％。旅游和小城镇的发展，也促进了对外开放和国际交流。云南省迪庆藏族自治州受世界自然遗产“三江并流”品牌和“香格里拉”效应带动，2005年接待游客263万人，其中外国游客20万人；香格里拉县城东南隅的独克宗古城，有90多家酒吧，其中由外国人经营的就有10多家。
总体看，旅游与小城镇协调发展扩大了社会需求，不仅有利于当前国民经济平稳运行和健康发展，也是实现城镇化健康发展和建设新农村的可行路径，对促进城镇和农村经济发展和社会全面进步，对促进农民增收和改善群众生活具有重要意义。各地都应根据自身的特点和条件，重视旅游特色小城镇的发展。
二、云南推进旅游与小城镇协调发展的做法和经验值得借鉴
近年来，云南省以城镇体系规划为指导，依托交通设施建设，合理安排重点旅游线路沿线小城镇的空间布局，把发展旅游与发展小城镇结合起来，在试点的基础上总结经验，逐步推开，促进了经济发展、资源保护、农民富裕、民族团结和地区稳定。各地也结合实际，创造了许多好的经验和做法，对全国旅游与小城镇发展具有很好的启示和借鉴作用。今天的会议有现场会的性质，重点总结云南省的做法和经验。
科学实施小城镇规划，推动有序发展。以城镇体系规划为指导，根据经济社会发展状况，统筹考虑当地历史文化遗产、民族民俗文化和风景名胜区资源，合理安排重点旅游沿线的小城镇布局，按照“一次规划，分步实施”的原则，把发展旅游、 发展小城镇与保护和利用历史文化遗产资源、自然资源相结合，优先发展资源价值高、交通便利的小城镇。做好重点发展的小城镇总体规划，严格规划实施管理。对于民族文化小镇，致力于民族文化的挖掘和保护，突出民族文化的承继与建设，增强小城镇对游客的吸引力。在加强小城镇规划管理的同时，积极为基层小城镇提供规划技术服务和经费补助，组织专家及时进行技术审查和指导。云南丽江古城保护规划汲取了以往的教训，严禁拆除和破坏古城保护区范围内的城市纹理、建筑等历史环境要素，规定了建设控制地带和缓冲区建筑的管制要求，同时划定了环境协调区内的新城区，山体保护区，水系保护区和田野保护区，既有效地保护了历史文化遗存，也推动了旅游发展。
坚持政府引导，加大政策扶持。政府通过建立促进经济发展的平台和民众公平参与的环境，实现发展经济、保护资源环境和可持续发展的长远目标。云南省总结大理、西双版纳经验，以举办“世博会”和丽江古镇恢复、修建为切入点，实施财政预算内贷款贴息的补助计划，并整合有关部门的资金资源，发挥其对完善重点小城镇基础设施和公共服务设施的导向作用。市（州）县政府也安排相应的扶持资金，专项扶持旅游和小城镇发展。实施引导性土地供应政策。通过开发利用荒地和废弃地、土地整理等措施，盘活存量土地，优先保证重点项目用地。落实好已出台的税费减免、返还等支农惠农扶持小城镇发展政策和户籍制度改革的有关措施，降低农民到小城镇落户的门槛，为农民参与创造更多的机会。经批准的进镇落户农民，统一登记为“居民户”，在子女入学、参军、就业、福利补贴、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。
发挥市场机制，鼓励社会多方参与。正确处理小城镇发展中政府和企业的关系，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。严格依据小城镇规划来实施，按照市场经济规律来运作，政府以适当的财政性资金投入，引导包括企业在内的社会各方共同投资，完善小城镇的基础设施和配套设施。云南省鼓励社会各类投资主体参与旅游特色小城镇的投资、建设和经营，实现旅游特色小城镇建设从单一政府投入到多方投入，走出一条通过市场化运作促进旅游与小城镇协调发展的新路子。积极引导和支持骨于企业参与小城镇建设，挖掘、保护历史文化资源，投资建设小城镇基础设施，把它当作是工业反哺农业，城市支持农村的新的形式。一些有远见、有实力的企业参与旅游和小城镇发展计划，成为推进旅游与小城镇协调发展的重要力量。云南昆明鼎业集团、云南旅游投资有限公司等近30家有实力的企业都参与了旅游特色小城镇的开发建设。参与的企业在严格按照小城镇规划开发和保护资源，为当地群众参与旅游服务取得收入创造条件的同时，创出了品牌，提高了形象，吸引各地游客。云南省鹤庆县引进云南盛兴集团投资开发经营新华村的文化旅游资源，短短两年已经建成旅游商品交易广场和云南银器博物馆，增加了旅游收入，促进了新华村的发展。
实现农民增收致富，促进农民就地就业。政府鼓励村民以出租房屋、合作经营等方式参与特色产品经营。我在束河镇调研时，一位74岁的老人讲，她的房屋近两年出租给别人经营，年租金收入1.4万元；在家门口摆小摊卖水果、瓜子，每月又能增收300元左右，生活条件大为改善。据了解，该镇龙泉村，有60多个农户利用自家的院落和房屋从事旅游服务、经营传统旅游商品、发展农家客栈。超过150个农户出租自家房屋，仅此项每年的纯收入就达500万元。可见，镇里改善了基础设施，发展了旅游，群众住房由单纯的居住功能转变为参与经营的资本，提高了他们的收入。政府还要求参与小城镇开发的企业为当地和周边群众提供就业机会，让农民就地就近就业，获得工资、福利等直接收入。云南省束河镇已解决了326位当地农民就业。短短3年，束河古镇就从一个不为外人所知的边陲小镇发展为全国人居环境最佳的魅力名镇，日平均游客数已超过5000多人，人均纯收入从2002年的800余元增加到2004年的3500多元。在旅游与小城镇协调发展促进农民致富的示范效应下，一些已经在其他领域积累了部分资金的群众回家乡发展。香格里拉郊外的“第一村”，就是由一位在建筑行业实现了资金积累的农民企业家投资兴建的，已逐步形成民族文化和土特产品加工、销售、服务链条，提供了不少就业机会。农民更广泛地参与到小镇发展和特色旅游服务中，初步形成了“家家有手艺、户户出产品”的发展格局，就业增收的渠道进一步扩展。
严格保护合理开发，实现资源永续利用。坚持严格保护合理开发利用资源，把被动保护变为突出历史遗存的保护、在开发中的保护，使小城镇的特色和风貌得到保护和延续，为历史文化遗存保护和生态环境建设开辟新途径。云南省历史文化悠久，生态环境优良，许多历史文化遗存分布在村镇。丽江古镇以入选世界历史文化遗产为契机，对古城保护区内城市空间、建筑等历史环境要素原样修缮，修旧如旧，对建设控制地带的建筑风貌进行协调改造，对生活环境加以改善，留住原住居民，收集整理、保护传承东巴文化、纳西古乐、民间手工艺、传统建筑工艺，有效地保护了民族文化资源，延续了历史文脉，保存了浓郁的地方民族特色，促进了民族精神的振奋，实现了人与自然景观的美妙结合。大理市喜洲镇保护开发严家大院等110幢古白族民居建筑，再现具有浓郁特色的生态、农耕和白族传统文化。
云南等地发展旅游和小城镇带动农民致富，取得了一些经验，还将在实践中探索和完善。我国各地区情况不同，借鉴经验不能简单照搬照抄，重要的是学习其工作的思路和发展的机制。要结合本地情况，积极探索，勇于实践，创造出更多更好的经验。
三、遵循客观规律促进旅游与小城镇健康发展
当前工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，为旅游与小城镇协调发展创造了良好机遇。我们要按照城镇化健康发展和社会主义新农村建设的要求，遵循小城镇发展的客观规律，努力做到规划先行、因地制宜、分类指导、健全机制、服务农民、注重实效，促进小城镇健康发展。
以城乡规划为龙头，引导旅游特色小城镇稳步发展。科学规划是确保小城镇健康发展的前提，也是实现政府引导的关键。要按照经国务院批准的省域城镇体系规划和风景名胜区规划的要求，细化市（县）域城镇体系规划，注重对区域性历史文化遗产和自然资源的整体规划，加强对小城镇发展的规划引导。小城镇规划要与产业布局规划、区域交通规划、历史文化遗产保护规划和旅游发展规划等相关规划相衔接；要以服务旅游发展、促进农民增收为目标，结合小城镇的历史、现状、人口、区位等实际，正确处理当前与长远、建设与发展、城镇与农村、现状与发展需求的相互关系，合理确定城镇规模、功能分区和设施配置，努力做到科学布点、合理分工、特色明显。要加大规划督察力度，确保规划实施不走样。当前，一些地方已经陆续开展这项工作，要及时加以引导和规范。一定要从当地实际出发、因地制宜，避免一哄而上、盲目跟风。要防止盲目照抄大城市的建设模式，照搬大型旅游主题公园的作法，防止以基本建设和行政命令的方式强行推动旅游特色小城镇建设。
以农民增收为目标，让农民利用自己的资产和劳动直接参与。发展旅游的小城镇，是农民利用自己的房屋等资产和通过辛勤劳动致富的重要途径，要坚持保护农民的利益，政府要创造良好的交通、环境等条件。在工作中要充分尊重农民意愿，允许农民将房屋等资产转化为经营性资产，从小城镇发展中直接受益；引导小城镇周边地区农民利用自己的庭院经营“农家乐”，走上致富的路子；鼓励农民以出资入股和投工投劳等形式，参与小城镇发展。一定要从当地农村的实际出发，充分发挥农民参与的积极性和创造力，让农民得到实实在在的好处，激发农民热爱家园、勤劳致富的热情，形成农民自觉参与小城镇发展的局面。
立足于可持续发展，正确处理资源保护与旅游开发的关系。要树立可持续发展的观念，强化资源环境意识。自然风貌和历史文化资源具有不可再生性和脆弱性，一旦遭到破坏就无法恢复，要坚持保护优先，开发服从保护的原则，凡是影响资源保护的不得开发，凡是保护措施不落实的不得开发，还要明确划定不能触碰的核心保护范围，制定保护措施，强化保护责任。历史文化遗产和风景名胜资源的保护和旅游开发，要将小城镇发展和延续历史文脉、改善生态环境结合起来，保护好原有的自然和人文环境，保护好历史和民俗文化，实现永续利用。
多渠道增加投入，完善小城镇基础设施。交通等基础设施和旅游服务设施是小城镇服务旅游者的重要保证。各地要针对小城镇发展基础薄弱等问题，制定切实有效的措施，发挥市场机制的作用，给予必要的政府投入，引导企业、个人和社会各方参与的积极性。要加强对旅游与小城镇协调发展的分类指导，充分挖掘地域性的旅游资源和环境特色，突出各自资源优势、民俗文化和地域特点，逐步形成鲜明的特色产业和特色小城镇。通过树立旅游特色品牌，丰富小城镇旅游内容，延长旅游产品产业链，既满足旅游消费需求，又为小城镇发展创造新的条件。
加强部门协调，推动旅游与小城镇协调发展。旅游与小城镇协调发展涉及到民族民俗、人文文化、自然环境等多方面资源利用和保护，涉及到规划、建设、旅游等多个政府主管部门，要从不同角度贯彻为农民服务的思想，加强沟通协调，整合已有资源，共同促进旅游与小城镇协调健康发展。建设部将和国家旅游局密切合作，加强对此项工作的政策研究和指导，明确旅游与小城镇协调发展的工作目标和工作原则，加强旅游与小城镇协调发展的服务和指导。国家旅游局与建设部多次共同研究，为开好这次会议，进一步推动旅游小城镇发展做了大量工作，邵境伟同志还要从旅游促进小城镇发展的角度作出部署。各省（区、市）建设厅（委）要认真贯彻这次会议精神，与省（区、市）旅游局密切配合，结合实际，认真履职，积极探索，形成有针对性的工作方法，切实做好此项工作。
同志们，旅游与小城镇协调发展是我国小城镇发展的一种重要形式。我们要全面实践“三个代表”重要思想，按照树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，把发展小城镇与当地农村的中心工作、与基层党建工作、与保持共产党员先进性教育活动、与增加农民收入、促进农民就地就近就业结合起来，加强领导，改善服务，积极探索，稳妥推进，为建设社会主义新农村、促进城镇化健康发展，为全面建设小康社会做出贡献。
