水利部副部长周英就《黄河水量调度条例》的贯彻实施
接受《中国水利报》记者专访
2006年7月24日，国务院发布了《黄河水量调度条例》（国务院令第472号，以下简称《条例》），并于2006年8月1日起施行。就《条例》制定和实施的有关问题，记者采访了周英副部长。
记者：《条例》的颁布实施，对于加强黄河水量的统一调度，防止黄河断流，实现黄河水资源的可持续利用将会产生什么样的影响？
周英：《条例》是国家关于黄河治理开发出台的第一部行政法规，也是国家关于大江大河流域水量调度管理的第一部行政法规，是流域管理立法的重要成果。《条例》的颁布实施，对于加强黄河水量的统一调度，防止黄河断流，实现黄河水资源的可持续利用，将会发挥重要的保障作用。这在黄河治理开发史上具有里程碑意义。
黄河是我国西北、华北地区最大的供水水源，承担着约1.4亿人口（占全国12%）、2.4亿亩耕地（占全国15％）、50多座大中城市、晋陕宁蒙接壤的能源基地以及中原油田、胜利油田的供水任务，对黄河流域经济社会的可持续发展起着十分重要的作用。《条例》建立了一套符合黄河自身特点的管理制度和措施，其颁布实施，为统筹协调黄河上、中、下游用水和生产、生活、环境用水提供了法律保障，将有利于缓解黄河流域水资源供需矛盾，促进沿黄地区经济社会的可持续发展。
由于黄河水资源供需矛盾突出，开发利用过度，加上缺乏严格的水量调度法律规范，自1972年至1999年的27年中，黄河下游有21年出现断流，累计1091天。黄河断流不仅直接影响沿黄地区的城乡居民生活和工农业生产，而且关系着沿黄地区生态安全。《条例》的颁布实施，将进一步促进黄河水量的依法、科学调度，最大限度地防止黄河断流，减轻和消除黄河断流造成的危害。
为防止黄河断流，1999年以来，在黄河来水严重偏枯的情况下，水利部和黄河水利委员会根据国务院的部署，通过对黄河水量实施统一调度，连续六年实现了黄河不断流，取得了良好的经济、社会和生态效益，也取得了比较成功的管理制度和经验。《条例》对这些行之有效的制度措施予以了法律化、规范化，使之成为黄河流域管理机构、有关地方人民政府、水工程管理单位共同遵守的规则，其颁布实施，对黄河水量调度长效机制的建立具有重要意义。
黄河水量调度涉及流域内九个省、自治区和从黄河调水的河北省、天津市。多年以来，由于有关各方权力责任不够明确，加上黄河水量短缺，供需矛盾突出，围绕黄河水资源的分配、使用、水量调度、水工程管理等问题，上下游、左右岸矛盾较大，黄河流域管理机构、有关地方人民政府、水工程管理单位之间以及地方政府之间不尽协调，在一定程度上影响了黄河水量的有效调度，加剧了用水矛盾。《条例》建立了有效的黄河水量分配机制、划分了水量调度权限和责任、完善了调度制度和程序，其颁布实施，将有利于解决当前黄河水量调度中存在的多种矛盾，提高政府行政效率。
记者：1998年，经国务院批准，原国家计委、水利部联合颁布了《黄河水量调度管理办法》。与之相比较，《条例》有哪些不同的规定？
周英：为缓解黄河水资源供需矛盾和遏制黄河断流形势，1998年12月经国务院批准，原国家计委、水利部联合颁布了《黄河水量调度管理办法》（以下简称《办法》），授权黄河水利委员会对黄河水量实行统一调度。1999年以来，在黄河来水严重偏枯的情况下，黄河水利委员会依据《办法》的规定，对黄河水量实施统一调度，保证了黄河流域各省、自治区、直辖市的城乡居民生活用水和工业用水，兼顾了农业关键期用水和其它用水，并完成了向河北省及天津市远距离应急调水任务，连续六年实现了黄河不断流，初步遏制了黄河频繁断流的势头，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益，受到了社会各界的广泛关注和好评。但在《办法》实施过程中，存在着法律效力偏低，有关法律制度不够完善等问题。而且随着2002年水法的颁布实施和形势发展的需要，有必要通过制定行政法规将实践中行之有效的措施法律化、制度化，保障水法规定的水量调度原则在黄河这样的特殊流域（水少沙多、水沙异源、年度来水及用水时空分布不均、年际变化大等特点）内的贯彻实施。
与《办法》相比较，《条例》内容更加丰富，结构更加合理，调度措施更加完善，可操作性更强，主要表现在以下几方面：
一是，明确了适应新形势需要的水量调度原则。《办法》规定：黄河水量实行统一调度，总量控制，以供定需，分级管理，分级负责；并实施年度水量分配和干流水量调度预案制度。《条例》取消了囿于计划经济条件下的“以供定需”等不确切的规定；并根据黄河八条主要支流年径流量达314.2亿m3，占流域总水量的54%的实际，强调对全流域水量实行统一调度。
二是，建立了完整的水量调度管理体系。《条例》明晰了实施水量调度的各责任主体―国务院水行政主管部门、国务院发展改革主管部门、黄河水利委员会及其所属管理机构、黄河流域及供水地区十一省区市人民政府及其水行政主管部门、水库主管部门或者单位的权力、义务和责任，为《条例》的实施提供了有力保障。
三是，建立健全了黄河水量分配制度。《办法》强调国务院1987年批准的黄河可供水量分配方案是黄河水量调度的基本依据。《条例》在此基础上，进一步建立健全了黄河水量分配制度，明确了水量分配方案的制定主体、程序、应当遵循的原则，并明确了其调整程序和法律地位。
四是，进一步完善了水量调度方式。《办法》规定黄河水量实行年计划月调节的调度方式；对于黄河主要水库实行月、旬水量计划及特殊情况下的水量调度。在黄河水量调度的实践中，上述调度方式难以满足需要。为此，《条例》规定了在一般情况下应当采用年度水量调度计划和月水量调度方案相结合的调度方式，在用水高峰时，下达旬水量调度方案，根据实时水情、雨情、墒情、水库蓄水量等作出调整，下达实时调度指令。
五是，进一步规范和完善了年度水量调度计划的制订程序和原则，并建立了协调协商机制，使年度水量分配计划的制定更加科学、完善、公开、透明。
六是，建立了更加严格的水量调度责任制。《条例》建立了地方人民政府行政首长负责制和黄河水利委员会及其所属管理机构、水库主管部门或者单位主管领导负责制，由地方人民政府、水库主管部门和单位分别负责有关水文断面下泄流量和出库流量符合控制指标，为水量调度计划、调度指令和调度方案的实施提供了保障。
七是，建立了完备的应急调度体系。《办法》规定了在特殊情况下实施非常调度期水量调度。《条例》在总结近年来黄河水量调度中发生的应急事件基础上，作了进一步扩展，规定出现严重干旱、省际或者重要控制断面流量降至预警流量、水库运行故障、重大水污染事故等情况，可能造成供水危机、黄河断流时，组织实施应急调度，并规定了不同情况下应编制的预案，实施程序和措施。
八是，强化了监督检查和违法行为的责任追究。《条例》建立了黄河水量调度执行情况、监督检查情况通报和向社会公告等制度，规定了监督检查程序；并依据刑法、行政监察法、水法的有关规定，对违反《条例》规定的行为设定了严格的法律责任。
此外，《条例》还对水量调度奖励机制、年度水量调度计划外用水机制、动用水库死库容的应急措施、信息交流及通报、文书格式等作了相应的规定。
记者：水量分配是水量调度的基础，《条例》对黄河水量分配是如何规定的？
周英：水量分配是水量调度的基础，水量分配方案是水量调度的依据。根据水法的有关规定，《条例》对水量分配方案作了以下规定：
一是，规定水量分配方案的制定主体和程序。黄河水量分配方案由黄河水利委员会商十一省区市人民政府制订，经国家发展改革委和水利部审查，报国务院批准。同时，对水量分配方案的调整程序作了规定。
二是，规定水量分配方案制定的原则和依据。规定：制定黄河水量分配方案，应当依据流域规划和水中长期供求规划；坚持计划用水、节约用水；充分考虑黄河流域水资源条件，取用水现状、供需情况及发展趋势，发挥黄河水资源的综合效益；统筹兼顾生活、生产、生态与环境用水；正确处理上下游、左右岸的关系；科学确定河道输沙入海水量和可供水量。
三是，明确水量分配方案的法律地位。国务院批准的黄河水量分配方案是黄河水量调度的依据，要求有关地方人民政府和黄河水利委员会及其所属管理机构必须执行。
记者：《条例》颁布后，如何保证得到严格执行？
周英：《条例》的颁布实施，标志着黄河水量调度管理工作迈上了新的台阶。黄河水利委员会和有关地方人民政府要切实抓好《条例》的贯彻落实工作。为保证《条例》得到严格执行，需要重点作好以下几个方面的工作：
一是，要加强学习，深刻领会《条例》的精神实质。《条例》是2002年水法颁布实施以来，水利法制建设落实科学发展观，在加强流域管理方面开展的一项重要的立法项目。黄河水利委员会和有关地方人民政府及其广大干部职工要通过学习，充分认识和把握《条例》的各项规定，熟悉法规所赋予的各项职责，提高依法行政的能力和水平。
二是，要面向社会，加强宣传，为《条例》的实施营造良好的社会氛围。黄河水利委员会及其所属管理机构以及有关地方人民政府水行政主管部门，要通过多种形式面向社会，特别是面向实施黄河水量调度的主要地区和单位，开展广泛深入的宣传，要让社会各界、各行各业都了解和遵守《条例》，促进《条例》的有效贯彻实施。
三是，要加大贯彻实施的力度，保证《条例》规定的各项制度落到实处。黄河水量调度的各责任主体要在当前和今后一段时期，把《条例》的贯彻实施做为一件大事，抓紧抓好。要严格按照《条例》的规定，依法行政，依法办事；对于《条例》已作出规定而尚未开展的工作，要制定切实可行的计划，逐步落实到位。通过《条例》的贯彻实施，促进黄河流域及相关地区经济社会发展和生态与环境的改善。
