日前，国家发展改革委有关负责人就《水泥工业产业发展政策》回答了记者提问。
一、在国家出台了一系列对水泥行业的宏观调控政策后，为什么还要制定并颁布《水泥工业产业发展政策》，它的出台有什么重大意义？能否有效抑制水泥行业盲目投资？
答：水泥工业是国民经济的重要基础产业。改革开放以来，我国水泥工业取得了长足发展，已成为世界上最大的水泥生产和消费国，为国民经济持续、稳定、健康发展做出了重要贡献。但是，近几年来，水泥工业发展中也出现了诸多问题，主要表现在：生产力布局不合理，整体发展粗放,工艺水平落后,资源、能源消耗高,污染严重,产业集中度低，技术创新能力不强，低水平能力过大等。有些问题还相当严重，制约着我国水泥工业的整体水平的提高。
针对水泥工业发展过程中出现的问题，国家从2003年下半年开始，相继出台了一系列宏观调控政策，并取得了明显成效。如国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》(国办发[2003]103号)等，这次宏观调控政策与以往相比不同点是：在实施总量调控的同时，实施“有保有压”，不搞“一刀切”，使之成为扎扎实实推进产业结构调整的重要举措。如在宏观调控过程中，国务院出台了《投资体制改革的决定》，除禁止类项目外，由省级投资主管部门核准。鼓励东部地区发展日产4000吨以上规模的大项目，中、西部地区建设规模至少也要在日产2000吨以上，其目的就是促进水泥工业结构调整、产业升级和提高国际竞争力，转变水泥工业经济增长方式。
此次出台的《水泥工业产业发展政策》把贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路作为一条主线，是加强和改善宏观调控的重要依据和手段，它明确规定了鼓励什么，禁止什么，发展什么，对限制盲目增加产能和淘汰落后能力也有具体的要求。对于不符合产业发展政策和未经审批或违规审批的项目，土地管理部门不予办理土地使用手续，商务部门不予批准其合同和章程，工商、税务部门不予登记，质检部门不予颁发生产许可证。对于违反国家产业政策的责任者，还要追究其责任。不仅提出了行业准入门槛标准，也通过严把土地和银行信贷两个闸门来规范投资秩序，把管理的关口前移，这将有效地防止盲目投资和低水平扩张。此外，产业政策对水泥产业布局调整、产业技术政策、企业组织结构调整、能源消耗、资源节约和循环经济等各个方面都有具体的规定，不仅明确了行业发展方向，规定了发展的原则性意见，而且有量化指标和期限。
可以预见，《水泥工业产业发展政策》的颁布将会对水泥产业和水泥企业健康有序发展起到重要的指导作用，对强化全行业转变增长方式的紧迫感，促进结构调整，提高水泥工业整体素质，实现水泥大国向强国转变具有重要意义。
二、水泥工业产业发展政策把结构调整放在了重要位置，水泥结构调整的方向是什么？
答：加快产品结构调整和提高产品质量是水泥工业实现产业升级的基本着眼点。我国虽然是水泥大国，但不是水泥强国，一个重要的特征就是落后工艺水泥还占55%，各项技术经济指标与国外先进水平还有很大的差距。因此，发展大型新型干法水泥生产线淘汰落后水泥生产线是水泥工业结构调整的当务之急。
国家鼓励地方和企业以淘汰落后生产能力方式发展新型干法水泥，重点支持在有资源的地区建设日产4000吨及以上规模新型干法水泥项目，建设大型熟料基地；在靠近市场的地区建设大型水泥粉磨站。
但同时需要注意的是，发展大型新型干法水泥生产能力如果不能及时淘汰落后水泥生产能力，会带来局部生产能力的快速扩张，市场竞争加剧，水泥销售价格大跌，导致大批企业亏损。结构调整、发展新型干法水泥必须要与布局调整和企业重组相结合，在有资源优势、有条件的企业进行发展。防止借调整结构之机，不顾客观条件地盲目扩充产能。形成所谓的“高水平盲目建设”。
三、产业政策目标中推动企业重组联合，向集团化发展，提高产业集中度是《水泥工业产业发展政策》的一项重要内容，它的意义何在？政府将采用什么手段来支持和促进水泥工业产业集中度的提高？
答：全球大型水泥跨国公司在我国境内兼并重组、构建战略联盟谋求扩大企业规模已成为当今水泥工业的发展趋势。近年来，我国水泥工业结构调整步伐加快，发达国家水泥企业在我国兼并重组也大大加快，都想在一定区域内形成了几个生产规模巨大、产品竞争力更强的水泥企业巨头，通过规模扩张和提高市场占有率来强化竞争力。在水泥企业加快联合重组的同时，我国水泥行业组织结构却没有显著改变。2005年，我国水泥企业还有5078家，企业平均规模有只有20万吨。水泥产量1000万吨以上的企业集团只有10家，仅占全国的15%，其中最大的海螺集团水泥产量6200万吨，只占全国5.85%，世界排名第五位。
我国水泥工业产业集中度低，不仅造成了严重的环境污染和市场混乱，而且制约了企业自主创新能力和竞争力的提高。因此，水泥工业产业发展政策将提高产业集中度作为重要内容，其重大意义在于：
第一、有利于水泥行业实现规模化生产。企业达到经济规模才能实现生产工艺和技术装备现代化和大型化，才能有效降低资源消耗，提高劳动生产率，降低环境污染，实现可持续发展。
第二、有利于自主创新。企业是创新的主体，有实力、有发展需求的企业才具有创新能力和动力，大型企业可以集中更多的资金和人力资源开发产品技术和市场，保持领先，占有更多的市场份额，可以主动地适应经济全球化的要求。
第三、有利于我国水泥工业由大到强的转变。只有强势企业才能形成强势行业，才能建成具有国际竞争力的支柱产业。提高集中度，资源得到有效配置，统一原料采购和产品营销，降低营运成本，提高企业对市场的控制力。另外，提高产业集中度可从根本上解决盲目发展的问题。
基于上述考虑，《水泥工业产业发展政策》不仅提出了提高产业集中度向集团化方向发展的原则性意见，还提出了?“到2010年，新型干法水泥比重达到70%以上。日产4000吨以上大型新型干法水泥生产线，技术经济指标达到吨水泥综合电耗小于95KWH，熟料热耗小于740千卡/千克。到2020年，企业数量由目前5000家减少到2000家，生产规模3000万吨以上的达到10家，500万吨以上的达到40家。基本实现水泥工业现代化，技术经济指标和环保达到同期国际先进水平。”
实施产业重组和企业联合，要综合利用市场和政策两个合力，要认真总结海螺集团发展的经验。考虑到中国的水泥企业中，大部分是多种经济成分企业，在促进联合重组的过程中，要按市场原则，充分兼顾各方的利益，处理好企业、地方的利益，形成共赢。
四、中国水泥产业布局东、中、西部不均衡问题由来已久，《水泥工业产业发展政策》在这方面有何考虑，我国调整水泥产业布局的方向是什么？
答：水泥产业生产力布局不合理是中国水泥行业诸多结构性矛盾比较突出的一个重要方面。大家都知道，我国水泥工业基本是在靠市场拉动发展起来的，受当时的历史条件限制，绝大多数企业是落后工艺和规模不大的企业。全国每个省、自治区、直辖市都有水泥企业。由于工艺落后，装备水平低，给环境容量造成很大压力，水泥行业发展是以牺牲环境为代价的。东部、中部水泥大型新型干法水泥生产线建设的比较多，结构调整取得了较大成绩。但从全国看，水泥工业发展还是极不均衡。
各地区要从我国区域经济发展不平衡、水泥消费水平相差较大的实际情况出发，根据水泥产品附加值较低、保质期有限、不宜远距离运输的特点，综合考虑资源、能源、环境容量等配套条件，合理布局，协调发展。东部地区经济相对发达，水泥工业已形成较大规模，随着土地、环保压力不断加大，应严格控制产能的扩张，以重点改造现有企业为主，不再铺新摊子；中部地区石灰石资源比较丰富，交通运输便利，水泥工业正处于快速发展时期，在满足本地区水泥需求的同时也可兼顾周边地区的需要，应依托老企业扩建日产4000吨以上生产线，尽快形成合理的经济规模；西部地区新型干法水泥发展薄弱，应重点支持，要以减少运输压力和满足本地区需求为原则，发展建设日产2000吨以上的新型干法水泥，加快淘汰落后，促进西部地区水泥工业结构升级。同时产业政策还明确要求建设大中型水泥项目必须有可靠的资源保障。禁止采用破坏资源的开采方式，加强对民办矿山环境污染的治理和整顿，对民采民运方式要进行有效监督。?要依法保护环境和生态，对矿区采后要进行复垦，恢复景观地貌。对文化、旅游、高新技术和第三产业为发展重点的大城市市区及风景名胜区，今后一律不再建设水泥项目。
五、水泥工业产业政策对核准水泥企业建设项目和规划有什么新规定？如何控制地方投资主管部门多头核准项目的问题？
答：在国务院关于投资体制改革的决定中，水泥企业建设项目由过去报国家投资主管部门核准改为除禁止类项目外，由省级投资主管部门核准。为避免水泥工业无序盲目发展，各省级投资主管部门要按照产业政策和发展规划的要求，切实加强项目管理。
除一些受市场容量和运输条件限制的特殊地区外，限制新建日产2000吨以下新型干法水泥生产线，建设此类项目，必须经过国家投资主管部门核准。任何地方和企业不得新建立窑及其它落后工艺的水泥生产线。
对于外资总投资(包括增资)1亿美元及以上水泥建设项目由国家发展和改革委员会核准。国外产业资本、金融资本对国内水泥上市公司的股权收购，超过1亿美元（或等值人民币）以上的并购协议，须经国家投资主管部门批准后方可生效。
从现在实际情况看，多头核准项目是导致水泥过快发展的重要原因之一。自投资体制改革方案出台之后，水泥项目除禁止类项目外，由省级投资主管部门核准。而许多省发展改革委和省经贸委均有权核准水泥项目，只要是日产2000吨以上规模的新型干法水泥项目，投资者就钻政策空子，报省发展改革委不予核准的项目就改报省经贸委核准。出现了地方发展改革委和地方经贸委争着核准项目的情况。这次《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》转发除主送各地发展改革委、经贸委（经委）等单位外，我们还抄送各省、直辖市、计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团，目的是希望地方政府能起监督作用。
六、《水泥工业产业发展政策》中有一项是技术政策，为什么要制定产业技术政策，如何理解《水泥工业产业发展政策》中提出的行业准入的技术标准？
答：这次水泥工业产业发展政策特别将产业技术政策作为一个重要内容，对中国水泥工业的技术进步，产业升级和实现从水泥大国向水泥强国的转变是非常有利的。技术政策的重要内容是制定技术经济指标和水泥行业的准入标准，实际上这也体现了中国水泥工业的发展和技术进步对于行业准入的技术要求。举一个最简单的例子，这次技术政策将建设规模定为日产2000吨以上，这是一个基本要求，实际上水泥工业的发展是一个企业大型化、设备大型化的过程。国外水泥企业的平均生产规模都是60万吨以上。在这种情况下，从中国水泥工业的实际出发，将建设新线准入标准定为日产2000吨以上是一个最起码的要求。也就是说，设备的大型化体现了高效率的要求，体现了技术进步的要求，体现了节能降耗及提高水泥企业竞争能力的要求，从这个角度理解准入标准和准入政策是完全符合当前中国水泥工业发展实际的。
七、准入条件的提高是否意味着将中小水泥企业拒之门外，以此限制中小企业的发展？
答：目前，中国现有水泥企业绝大部分是有限责任公司，许多企业都实行了股份制改造，基本上没有完全意义上的国有企业。产业政策不是针对所有制的，是基于水泥工业的可持续发展来考虑的，不论是有限责任公司、股份制企业还是外资企业、民营企业，都要认真贯彻《水泥工业产业发展政策》。
市场准入条件的提高符合水泥工业现代化的发展要求，也是市场竞争的必然结果，提高市场准入条件的目的就是要淘汰落后能力。当然，一部分中小企业包括民营企业由于受资金和技术条件限制，技术装备水平低，消耗高，环境污染严重，造成资源和能源的浪费，这部分生产能力应该予以坚决淘汰和限制。对于生产规模较大、装备水平较高、有一定资金实力的中小企业包括民营企业，只要具备条件并符合产业政策，国家支持中小企业，可以依托现有资源和公辅条件，淘汰落后工艺生产线，建设日产2000吨以上新型干法水泥生产线，促进中小企业升级换代。产业政策中没有任何针对中小企业包括民营企业的限制性措施，并且明确提出：“国家鼓励水泥工业利用多渠道筹措发展资金。鼓励私人资本在符合产业政策的前提下向水泥工业投资。鼓励外商投资发展大型新型干法水泥，提高利用外资的质量。”
八、《水泥工业产业发展政策》强调发展循环经济，采取什么措施发展循环经济？
答：由于各种原因，我国经济增长的粗放型特征还很明显，单位GDP的能源消耗、污染排放均高于发达国家，土地、能源、矿产等资源不足的矛盾会越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。发展循环经济是缓解资源约束矛盾的根本出路。
水泥行业是能源、矿石资源消耗大的资源密集型产业，同时又面临资源不足、环境污染的严重制约。我国水泥工业吨水泥综合能耗比世界先进水平高40%，我国水泥工业粗放型特征非常。由于水泥工业工艺流程的特点，决定了其是最有条件、最具潜力、最为紧迫发展循环经济的产业。因此，《水泥工业产业发展政策》把发展循环经济作为一项重要内容，并提出了具体的明确规定，要求：“国家鼓励和支持企业发展循环经济，新型干法窑系统废气余热要进行回收利用，鼓励采用纯低温废气余热发电。鼓励和支持利用在大城市或中心城市附近大型水泥厂的新型干法水泥窑处置工业废弃物、污泥和生活垃圾，把水泥工厂同时作为处理固体废物综合利用的企业。”等。
九、如何把握我国水泥发展最佳机遇期，努力发展大型新型干法水泥，同时建立淘汰落后水泥有效机制？
答：众所周知，近年来，国家出台了一系列鼓励上大水泥实行有保有压的“上大压小”政策。对于符合产业政策布局合理大型新型干法水泥建设项目，银行根据独立审贷原则，提供信贷支持。土地部门和环保部门按有关规定办理审批手续。由于落后工艺水泥能耗高、污染大、资源消耗高，产业政策明确规定“2008年底前，各地要淘汰各种规格的干法中空窑、湿法窑等落后工艺技术装备，进一步消减机立窑生产能力，有条件的地区要淘汰全部机立窑。地方各级人民政府要依法关停并转规模小于20万吨环保或水泥质量不达标的企业。”
切实贯彻好水泥产业政策和专项规划 实现水泥工业增长方式转变
在国务院的领导下，经过各方面两年多的共同努力，《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》于今天正式公布了，这是水泥行业的一件大事，也是国民经济的一件大事。各方面对《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》的制定和颁布一直给予了高度关注，新闻媒体也急于了解它的具体内容。借此机会，我向各位介绍《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》的有关情况。
一、 水泥专项规划和产业发展政策出台的必要性
水泥工业是国民经济的重要基础产业，是国民经济社会发展水平和综合实力的重要标志。改革开放以来，随着经济建设规模扩大，我国水泥工业发展很快。1978年全国水泥产量6524万吨，2005年水泥产量10.60亿吨，水泥年产量净增9.95亿吨。从1985年起我国水泥产量已连续21年居世界第一位，目前占世界总产量的48%左右。水泥产量的快速增长，从数量上基本满足了国民经济持续快速发展和大规模经济建设的需要。近年来，我国水泥工业有了很大发展，但仍然存在比较严重的问题，主要是生产布局不合理，产业集中度低，能源资源消耗高，环境污染严重，技术创新能力不强，低水平能力占有很大比重等。特别是近年来一些地方和企业不顾资源、能源、环境、运输条件，盲目投资，竞相低水平扩大水泥生产能力，加剧了产业结构不合理的矛盾。这一系列问题已到了非解决不可的地步。水泥工业是技术、资金、资源、能源密集型产业，对国民经济各方面都有影响，需要加强综合协调和引导。解决水泥行业发展中的问题，必须采取综合性的措施，特别是要制定正确的水泥工业产业发展政策和发展专项规划，加强和改善对水泥行业的宏观调控，以促进我国水泥工业健康有序发展。
在此之前，我国还没有一套完整的水泥工业产业政策，国家对水泥行业的管理缺乏一个系统性、纲领性、综合性的指导文件，国家对水泥工业的管理和调控主要依据国家定期发布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《鼓励外商投资产业指导目录》、《工商领域制止重复建设目录》等，这些已不能完全适应水泥工业发展形势变化和市场的要求，难以有效地指导水泥工业的有序发展。在此情况下，国家出台水泥工业产业发展政策和专项发展规划，指导行业的发展是十分必要的。
二、《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》编制过程
从2003年以来，家宝总理、培炎副总理多次在我委上报的有关情况报告上批示，要求我委抓紧制定水泥产业发展政策，加强规划，以实现对水泥行业的宏观指导和调控。
根据国务院领导的指示精神，从2003年初，我们组织中国建材工业协会、建材工业规划研究院、中国国际工程咨询公司等单位研究编制了《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》初稿，并组织专家进行修改和完善，先后召开了多次有行业协会、大型水泥企业、设计院、规划院、研究院、咨询单位、有关省市发展改革委参加的座谈会，广泛征求了各方面意见。
在《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》基本定稿后，我们又以书面形式征求了财政、金融、建设、国土、环保等10多个国务院相关部门和建材协会、中国国际工程咨询公司的意见，并尽可能吸收和采纳了这些部门和单位提出的意见。
我委认真组织审议后，向国务院上报了《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》
今年8月7日，国务院批准了这两个文件。同意由国家发展改革委发布并组织实施。经报请国务院同意，《水泥工业产业发展政策》以发改委主任令的形式正式发布实施。
三、《专项规划》和《产业政策》的主要内容
《专项规划》提出,随着工业化和城镇化,我国水泥产量从1978年的6524万吨增加到2005年的10.6亿吨,其中新型干法水泥的比重达到45%。据测算,在今后较长一段时间内,我国水泥消费仍将继续保持在较高的水平。预计2010年水泥年需求量将达到12亿吨 ,2020年将维持在13亿吨左右。
我国水泥工业发展的指导思想是:以邓小平理论和“三 个代表 ”重要思想为指导,贯彻落实科学发展观,走新型工 业化道路,以市场为导向,以优化地区布局和结构调整为重 点,以效益为中心,控制总量,大力发展循环经济,保护生态环境,依靠技术进步,推进企业联合重组,实现水泥工业可持续发展,满足国民经济发展需要。
我国水泥工业的发展目标是:到2010年,新型干法水泥比例达到 70%,新型干法水泥技术装备、能耗、环保和资源 利用效率等达到中等发达国家水平,到2020年,产业集中度 达到较高水平,水泥工业基本实现现代化,并具有较强的国 际竞争能力。
《专项规划》还明确了水泥工业的地区布局、保障措施等。
《发展政策》提出,要推动水泥企业跨部门跨区域的重组联合,向集团化方向发展,逐步实现集约化经营和资源的合理配置,提高水泥企业生产集中度和竞争能力,鼓励企业采取先进技术和工艺,尽快淘汰落后产能。
产业政策重点支持在有资源的地区建设日产 4000 吨及以上规模新型干法水泥项目 , 建设大型熟料基地,在靠近市场的地区建设大型水泥粉磨站。
产业技术政策 : 推动水泥工业结构调整和产业升级 , 坚 持发展循环经济,厉行资源节约,保护生态环境,促进水泥工业可持续发展,走新型工业化发展道路。新建水泥生产线必须有可开采 30 年以上的资源保证,新建设水泥粉磨站规模至少为年产60万吨。除一些受市场容量和运输条件限制的特殊地区,限制新建设日产 2000 吨以下新型干法水泥生产线。
不得新建设立窑及其他落后工艺的水泥生产线 , 严禁将已淘 汰的落后设备转向其他企业。
投资管理政策:根据投资体制改革方案,水泥类投资项目,除禁止类项目外,由省级投资主管部门核准。切实加强 项目管理,严格控制不具备发展条件的企业盲目扩大生产能 力,防止不顾环境影响的低水平重复建设新建水泥项目。企业自有资金比例不得少于35%。国家鼓励利用多渠道筹措发展资金。鼓励私人资本在符合产业政策的前提下向水泥工 业投资,鼓励外商投资发展大型新型干法水泥等。
总之，《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》是贯彻落实科学发展观，按照循环经济理念，走新型工业化道路，加快水泥产业结构调整和促进产业升级，指导我国水泥工业健康持续发展，改变水泥工业产业结构不合理，整体竞争力不强的状况，实现水泥工业经济增长方式的转变的纲领性文件。
四、有关部门、水泥行业要全面贯彻和执行《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》
《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》是在全面分析了我国水泥行业在国民经济发展中的地位、面临的形势、挑战和任务后，制定的水泥行业发展指导性文件，主要用于指导水泥工业通过技术进步、结构调整、合理布局、体制创新、转变增长方式，最终实现水泥大国向水泥强国的转变。为保证我国水泥工业健康有序发展，实现发展目标，各有关部门要结合本单位的职能，贯彻落实好《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》；各地区要按照产业政策和规划的要求，做好水泥产业结构调整；建材协会、水泥协会要根据产业政策有关要求，提出并制定相应的实施细则，包括关停淘汰落后能力细则、利用外资政策细则、修订行业有关标准等；企业要按照产业政策要求制定和实施好发展规划。
我们要以《水泥工业产业发展政策》和《水泥工业发展专项规划》发布实施为契机，加快水泥产业升级和结构调整，推进企业联合重组，按照科学发展观的要求，全面提升我国水泥工业的竞争力，促进我国水泥行业持续、稳定、健康发展。
