为了真正的平衡——国土资源部耕保司负责人谈
占补平衡年度考核和试行补充耕地按等级折算
日前，国土资源部通报了2006年度耕地占补平衡考核情况，除西藏外，21个省（区、市）和新疆生产建设兵团大部分抽查项目基本合格，9个省（区、市）低于全国抽查项目总合格率。与此同时，国土资源部部署了补充耕地数量质量按等级折算试行工作。
上年度按建设项目考核耕地占补平衡的结果告诉我们什么，补充耕地数量质量按等级折算试行工作，对落实耕地占补平衡制度将产生什么样的重要影响？就这些问题，日前，部耕地保护司司长潘明才回答了记者的提问。
记者：我部第一次按建设项目全面考核耕地占补平衡，您怎么评价这次年度考核结果？
潘明才：正如你所说，这是《土地管理法》实施以来首次按建设用地项目全面考核耕地占补平衡。和过去常说的“平衡”不同的是，由算“大账”变成算“细账”，由检查“区域平衡”变为“项目平衡”。这是为确保占用耕地的建设单位履行补充耕地法定义务，去年部33号令《耕地占补平衡考核办法》确立的考核办法。
对这次考核，部非常重视，2006年8月28日，部下发了《关于开展2006年度耕地占补平衡考核工作的通知》，明确了总体思路、考核范围、考核内容、考核步骤、考核成果及有关要求。为确保考核结果真实可靠，考核标准严格统一，2006年底，根据各地考核的初报情况，部就考核工作中有关问题进一步予以明确，并于2007年1月至6月组织部规划院和整理中心业务骨干，对除西藏以外的30个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了全面认真的考核抽查。
每省抽查项目数量按项目总数5%至15%的比例或不少于30个的规定确定，以保证抽查程序合规、抽查项目具有一定代表性。全面抽查工作结束后，部对各地抽查情况进行全面汇总分析，并将考核内容细化为八项标准，即资金落实、项目挂钩、项目管理、项目验收、补充耕地数量、质量、变更调查或登记、执行补充耕地方案，并逐个确定权重和分值，据此对抽查的所有建设用地项目的耕地占补平衡情况进行综合评分。
最终考核结果，评定出各省份抽查项目的总平均分和抽查项目的合格率。应该说，这张占补平衡的成绩单，基本做到了客观、公正和公平。部发通报，并于日前见报，是接受全系统及社会的监督，更重要是促进各省（区、市）进一步加强和改进耕地占补平衡管理工作。
记者：那么，这次考核反映出来的成绩和问题主要体现在什么地方？
潘明才：据上报数据，除西藏外，全国列入2006年度考核范围的建设用地项目共有13018个，涉及建设占用耕地149419公顷。补充耕地149902公顷。上报数据反映出，2006年度全国在耕地占补平衡方面，补充耕地的数量总体上平衡有余。
部抽查发现，各地加强管理，完善制度，积极做好耕地占补平衡工作，积累了一些好的经验和做法，如河南等地坚持自查、整改同步进行，在部抽查之前基本完成整改；江苏等地根据实际需要，及时提高耕地开垦费收缴标准，增加补充耕地的投入；上海、福建等地健全耕地开垦费收缴制度。
经过部抽查核实，对照八项考核标准后发现，补充耕地数量方面得分最高，满分为20分，14个省份和新疆生产建设兵团得满分，全国平均分为19.56。补充耕地项目管理得分最低，全国平均分为6.24。这表明，用于补充耕地的土地开发整理项目，在按项目管理方面存在问题较多：基础工作不扎实，一些地方台账制度不完善，挂钩制度执行不到位；管理制度不健全，补充耕地项目管理与验收有待进一步规范，耕地开垦费的管理规定还需进一步明确，少数地方还存在减免、欠缴、截留、挪用耕地开垦费的问题；执行考核要求不严，影响了考核的严肃性和准确性。
最突出的问题集中反映在补充耕地的质量上。补充耕地质量方面，满分15分，全国平均分只有11.1分，最好的省份也只有13分，说明补充耕地质量普遍不高。许多地方补充耕地分布在交通偏远、不便耕作、农田生态系统脆弱或有生态障碍的地方，农田基本条件较差，耕地质量不高，许多地方还出现抛荒现象；大多数补充耕地也普遍缺少后期管护。
对各省（区、市）存在的问题，我们已分类整理，列表反馈给各省（区、市），要求地方提出切实可行的整改措施。部将对各省整改情况追踪问效，对整改不力的省份，要研究制定有效的制约措施，确保整改到位。
按建设用地项目对耕地占补平衡进行年度考核，将作为一项制度长期坚持。部要加大对耕地占补平衡工作的指导和监督检查，进一步完善考核方法，加强考核的业务培训，并将考核结果作为建设用地审批的重要参考。今后，部将每年集中力量抽查部分省份，同时应用航片、遥感等新技术、新方法，加大抽查力度，进一步发挥好抽查的监督检查作用。
记者：作为落实耕地占补平衡制度的重要举措，我部于2005年部署开展补充耕地数量质量按等级折算基础工作。最近，部下发《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》。那么，各地最关心的等级折算系数制定情况怎样？
潘明才：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。当前突出的要解决占优补劣问题，如果补充耕地的等级达不到被占用耕地等级时，就要增加补充耕地数量，来达到耕地生产能力的平衡。
按照这个要求，我们部署开展了补充耕地数量质量实行按等级折算的基础工作。开展折算基础工作的总体思路是，按照耕地生产能力平衡、耕地总量不减少、与农用地分等成果相衔接、地区之间平衡等原则，制定本行政区内的等级折算系数，在补充耕地的土地开发整理项目初步设计阶段，增加对补充耕地等级进行评定的要求。目前，已经形成了除西藏外的30个省（区、市）的等级折算系数表和完善土地开发整理项目初步设计规范的建议，折算基础工作成果已全部报部，并通过审查予以备案。
从全国的情况看，各省（区、市）等级折算系数基本符合实际。最大等级折算系数是最好耕地理论单产与最差耕地理论单产之比，反映了省域内耕地生产能力的差异程度。从各省最大等级折算系数情况看，最小的是上海市，为1.41，最大的在新疆，为8.31。上海市所辖县（区）较少，耕作制度、气候条件、自然条件差异较小，因此，最大等级折算系数较小。新疆由于面积辽阔，南北、东西跨度较大，跨越多个耕作区，自然条件差异大，因此，最大等级折算系数较大。分区域看，西部的最大等级折算系数普遍相对较大，东部的最大等级折算系数相对较小，中部居中。这与我国西部自然条件差异大，东部相对比较均一的状况是基本吻合的。
有了这张折算系数表，各地在建设用地项目审批时，补充耕地方案中应提供被占用耕地地块的等别及相应图件、补充耕地等别、等级折算系数以及补充耕地面积。具体步骤是，确定被占用耕地等别，评定补充耕地等别，查找等级折算系数，确定补充耕地面积。
这里需要强调的是，根据我国生态环境建设的需要，受后备耕地资源不足的制约，不宜倡导用增加补充耕地数量折顶质量；此外，为确保土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少，在现阶段，也不允许以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级；受自然条件等因素影响、补充耕地等级无法达到被占用耕地等制约，必须按等级折算增加补充耕地面积。
记者：开展耕地数量质量按等级折算试行工作，对落实耕地占补平衡会有什么样的重大影响？
潘明才：可以这么说，影响将非常深远。
先举个例子。华中某省在完成按等级折算基础工作的基础上，按照编制完成的等级折算系数，对该省2005年的建设用地项目进行了调查。2005年，该省建设用地项目共256个，补充耕地对应116个土地开发整理项目，其中93个建设用地项目补充耕地等级不低于被占用耕地等级，即折算系数为1，占全部建设用地项目的36%。对其余163个补充耕地等级低于被占用耕地等级的建设用地项目，共选择了89个作为调查样本，其中70个项目，补充耕地等级比被占用耕地等级低1至4个等，另外19个项目，补充耕地等级比被占用耕地等级低5至7个等。
折算系数验证分析表明，耕地占被平衡工作中确实存在“占优补劣”的现象。运用等级折算系数，可以用增加补充耕地数量来解决质量不高的问题，保持耕地生产能力平衡。
为检验等级折算系数的合理性，安徽在全省范围内进行了试行，天津等地开发了信息系统，河南编制了使用手册，为今后的成果应用奠定了较好的基础。
记者：为什么要在全国部署开展试行工作，如何确保试行工作取得实效？
潘明才：由于经济快速发展的需要，我国每年各类建设占用耕地的量仍然很多，如果补充耕地的数量和质量得不到保证，对坚守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全，影响较大。也就是说补充耕地按数量质量折算，对实现真正的耕地占补平衡，意义非常重大。
但是，折算毕竟是一项全新的工作，政策性、技术性都很强，必须扎扎实实地推进，不能出现什么闪失。全国试行补充耕地数量质量按等级折算的目的，就是检验各省（区、市）折算基础工作成果，进一步完善折算技术体系和土地开发整理项目初步设计规范建议，研究和总结折算的操作方法和实行折算后耕地占补平衡有关工作，为全面推行折算奠定基础。部将督促各省（区、市）按照统一要求组织开展试行工作，各地试行方案要报部备案，同时根据实际需要，适时开展工作座谈会和技术培训。在各地开展试行工作时，部将组织调研，了解地方试行工作的进展及存在的问题，及时提出解决办法，对试行工作进行总结，为补充耕地数量质量按等级折算全面实行做好准备。在条件成熟时，部将按等级折算也纳入年度耕地占补平衡考核内容。到那时，建设占用耕地在补充耕地后就可达到耕地生产能力的平衡，实现了真正的平衡。（王永红）
落实占补平衡 防止占优补劣 我国试行补充耕地数量质量按等级折算
为落实耕地占补平衡，防止占优补劣，国土资源部日前发出通知，要求各地开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作。试行的主要目的是，检验各省（区、市）折算基础工作成果，进一步完善折算技术体系和土地开发整理项目初步设计规范意见，研究和总结折算的操作方法和实行折算后耕地占补平衡有关工作，为全面推行折算奠定基础。
按照国土资源部2005年下发的《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》要求，除西藏以外的30个省（区、市）完成了折算基础工作。经审查平衡，部同意各省（区、市）工作成果备案。
试行内容主要包括两方面。一是等级折算系数。检验各省（区、市）折算基础工作成果中的等级折算系数是否符合实际，研究折算实施程序和方法。二是土地开发整理项目初步设计规范建议。检验各省（区、市）形成的完善土地开发整理项目初步设计规范的建议是否符合实际，总结完善有关内容，研究确定已验收和已有初步设计土地开发整理项目补充耕地等级的方法。
根据补充耕地方式不同，试行程序主要分两种。一种是“边补边占”方式。根据农用地等级成果，确定建设用地项目占用耕地等级。选择与建设用地项目挂钩的补充耕地土地开发整理项目。优化补充耕地项目设计。评定补充耕地等级。查找等级折算系数表。确定补充耕地面积。组织认定。另一种是“先补后占”方式。需要从耕地储备库中选择补充耕地项目，应首先选择等级相同的项目，确实难以实现的，应选择等级尽量接近的项目。事先需要对储备库中的耕地进行等级评定。对按照土地开发整理项目初步设计、施工并验收合格的项目，依据项目初步设计评定耕地等级；初步设计有变更、验收时予以认可的项目，按照变更后的情况评定耕地等级。
通知要求，各地抓紧拟定试行工作方案。试行方案于今年9月底前完成，报部备案。试行工作计划于2008年9月底结束。这次选择由省级政府批准的建设用地项目开展折算试行工作。项目类型应包括单独选址建设项目和城市建设用地项目（占用耕地面积分别不低于20公顷和10公顷）；耕地占补类型应包括本地（地级市范围）占补、本省易地（跨地级市）占补，根据情况还可选择不同耕作制度的地区之间的占补；补充耕地方式应包括“边补边占”和“先补后占”两种情况，试行项目的总数不少于15个。尽快启动试行工作。试行期间，要监督检查工作进度，协调解决试行中遇到的问题，涉及重大问题应及时向部请示汇报。认真搞好试行工作总结。试行工作报告应于2008年12月底前报部。（王永红）
