构筑协调、和谐、可持续的家园
——全国主体功能区规划的总体考虑
全国主体功能区规划编制工作领导小组组长、
国家发展和改革委员会主任 马 凯
（2007年9月24日）
同志们：
刚才，培炎副总理深刻阐述了编制全国主体功能区规划的重大意义、指导原则和主要任务，对全国主体功能区规划编制工作提出了明确要求，我们一定要认真学习，深刻领会，深入贯彻。下面，我代表全国主体功能区规划编制工作领导小组，就规划的总体考虑作一介绍。
一、我国国土空间开发的现状和问题
国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。编制全国主体功能区规划，首先要认识我们变化的家园。
（一）我国国土空间的自然状况
我国幅员辽阔，仅陆地面积就有960万平方公里，居世界第三位，还有广阔的海洋国土，自然状况多样，气候条件复杂。从经济社会发展，特别是从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点。
一是多样性。我国国土空间类型复杂多样。从地势看，由西到东存在着海拔差异明显的三大阶梯；从地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原仅占12%；从气候看，既有季风气候，也有温带大陆性气候，还有高寒气候。
二是非均衡性。我国自然状况和人口分布差异明显。从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域之间的分布很不均衡。从降水分布看，从西北向东、向南逐渐增加，既有年降水量高达2000毫米以上的地区，也有小于100甚至25毫米的地区。从人口分布看，东南人口密集，西北人口稀疏，以瑷珲—腾冲线为界，94%的人口居住在该线以东，6%的人口居住在该线以西。
三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱。干旱半干旱地区面积占国土面积的53%；荒漠化土地分布广泛，仅沙化土地就有174万平方公里，占18%。此外，还有大量冻融侵蚀敏感区、水土流失区等生态脆弱地区。我国国土空间的多样性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须尊重自然，科学开发；第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发；第三，不应是所有国土空间都承担同样的功能，必须因地制宜，分类发展，分类管理，分类考核。
（二）国土空间开发的主要问题
改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进，人民生活水平明显提高，综合国力显著增强。与此同时，我国国土空间也发生了巨大变化。这种变化，有力地支撑了我国的工业化和城镇化，同时，也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。
一是空间结构不合理。生产空间偏多，特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。
二是耕地面积减少过多过快。全国耕地由1998年的19.45亿亩，减少到2006年的18.27亿亩，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战。
三是生态系统整体功能退化。一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题，许多国土成了不适宜人居的空间。四是经济布局与资源环境失衡。一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来水资源短缺、地下水超采、地面沉降、环境污染加剧、交通拥挤等，资源环境压力不断增大。
二、推进形成主体功能区的基本思路
（一）主体功能区的划分
一定尺度的空间单元都具有多种功能，但必有一种主体功能。就划分主体功能而言，也有不同的角度和方法。“十一五”规划提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指在这一区域限制或禁止进行大规模的工业化和城镇化开发活动。
推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥好其他功能。优化开发和重点开发区域，作为我国主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚经济和人口，但也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为我国重要的农业空间和主要的生态空间，其主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。
（二）主体功能区的层次
根据胡锦涛总书记关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。
国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题，包括国土空间开发的指导思想、战略目标、开发原则，国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域的范围、功能定位、发展方向、目标，以及政策、法律法规、规划、绩效考核等方面的保障措施。国家主体功能区不覆盖全部国土。
省级主体功能区规划，一方面要根据国家主体功能区规划，将本行政区范围内国家主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性；另一方面对本行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际，确定为省级主体功能区。
市县两级行政区空间尺度较小，空间开发和管理的问题更具体，不必再划定主体功能区。主要任务是，落实国家和省级主体功能区规划对本市县确定的主体功能定位；划定功能区，明确各功能区的空间“红线”；结合“十二五”规划的编制，明确各功能区定位、发展方向；根据规划，管制开发强度，规范开发秩序等。
（三）主体功能区规划的方法步骤
一是确定评价指标。目前，已确定了可利用土地资源、可利用水资源、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、环境容量、人口集聚度、经济发展水平、交通可达性和战略选择等指标。
二是评价国土空间。就是根据各项指标的数值，利用遥感、地理信息等空间分析技术，对国土空间进行综合分析评价。
三是划定主体功能区。就是根据评价结果，确定各类主体功能区的数量以及每个主体功能区的位置、范围等。
四是确定功能定位。就是确定每个主体功能区的功能定位、发展方向、目标以及开发原则和开发时序。
五是明确政策措施。就是根据不同主体功能区的定位等，制定差别化的区域政策等。
三、推进形成主体功能区的战略目标和原则
（一）战略目标
推进形成主体功能区，总的战略目标就是要构筑一个协调、和谐、可持续的家园，实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和国际竞争力提高。
——基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局。优化开发和重点开发区域，成为以集聚经济和人口为主体功能，同时具有提供生态产品和农产品功能的城镇化空间；限制开发和禁止开发区域，成为以提供农产品和生态产品为主体功能，同时具有发展其他适宜经济功能的农业空间和生态空间。
——基本实现人口分布与经济布局相协调。实行大区域均衡、小区域集中的开发模式，主要的城镇化空间集中全国60%左右的人口和70%左右的经济。农业空间和生态空间在经济总量继续增加的同时，人口总量有序减少。
——基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调。自然保护区等生态功能区的生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性增强。优化开发和重点开发区域通过控制开发强度，形成生活空间、生产空间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局。
——基本实现公共服务均等化。通过有序转移人口、逐步加大财政转移支付力度，以及适度发展资源环境可承载的产业，使限制开发和禁止开发区域公共服务和生活条件得到明显改善，地区和城乡间生活水平的差距缩小。
（二）空间开发原则
实现国土空间开发的战略目标，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展，坚持实施区域发展总体战略。
——优化结构。要按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构。扩大绿色生态空间和城市居住空间，保持种植业生产空间，合理减少农村居住空间，稳定制造业空间，压缩并修复采掘业空间，扩大服务业和交通等基础设施的空间。
——保护自然。要以保护好自然生态为前提、以环境容量和水土资源为基础进行开发。工业化和城镇化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。
——有限开发。要把绝大部分国土作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。严格控制全国建设用地总规模。各类主体功能区都必须控制开发强度，保障耕地面积不减少，稳定或扩大绿色生态空间。
——集约开发。要把城市群作为城镇化的主体形态。城市发展要充分利用现有建成区空间，城市和各类开发区要提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施。交通建设要尽可能利用既有交通走廊。
——协调开发。要按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发。集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，人口和经济集聚的规模不能超出资源环境承载能力，人口超载的区域要促进人口有序转移。
——陆海统筹。要充分考虑海域资源环境承载能力。合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。严格保护海岸线资源和岛屿，避免对海域环境的破坏。严格控制填海造地规模。
四、主体功能区的定位和方向
（一）优化开发区域
优化开发区域是指经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出的区域。提出优化开发区域，既是针对一些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国家竞争力的战略需要。优化开发区域要成为提升国家竞争力的重要区域，全国重要的人口和经济密集区，带动全国经济社会发展的龙头。要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，提升参与全球分工与竞争的层次，率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制。
（二）重点开发区域
重点开发区域是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。提出重点开发区域，既是落实区域发展总体战略，拓展发展空间，促进区域协调发展的需要，也是避免经济发展过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。重点开发区域也不是全部国土都要开发，必须控制开发强度；在集聚经济的同时，必须集聚相应规模的人口；在推进工业化和城镇化的同时，要切实保护好耕地，降低资源消耗，减少对生态环境的损害。
重点开发区域要成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。要区分近期、中期和远期开发时序，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展区域予以必要的保护。
（三）限制开发区域
限制开发区域是指关系国家农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。提出限制开发区域，既是从全局上遏制生态环境恶化趋势和解决耕地减少过多过快问题的迫切需要，也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。限制开发区域主要是限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，不是限制其资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展。同时，通过相应的财政补偿，使其公共服务和生活条件得到改善；通过提高人口受教育水平，人口自愿并有能力转移到其他区域，减轻人口压力和就业压力。
限制开发区域要成为保障国家农产品安全的重要基地，保障国家生态安全的重要区域。农业地区要以发展农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力。生态地区要以生态修复和环境保护为首要任务，增强水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等的能力。要在保护和发挥农业功能、生态功能的前提下，适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业。坚持点状开发，严格控制开发强度，在现有基础上集约建设城镇，重点增强城镇的公共服务功能，引导农村人口和生态地区超载人口逐步有序转移。严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草地和湿地等行为。
（四）禁止开发区域
禁止开发区域是指依法设立的各类自然文化保护区域。包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。
禁止开发区域要成为保护自然文化遗产的重要区域。包括：有代表性的自然生态系统保护区，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址。要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，保持原真性、完整性，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移。
五、推进形成主体功能区的保障措施
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规、规划和绩效评价。目前综合各方面研究成果提出的区域政策、法律法规、规划体系和绩效评价，还是初步的和阶段性的，供研究讨论。
（一）区域政策
要研究形成一整套与主体功能区要求相一致的政策体系。
1、财政政策。建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制。
——确定国家基本公共服务的范围、水平及其支出标准，以基本公共服务支出标准因素为核心，修订现行转移支付制度中的标准支出项目，在一般性转移支付资金分配计算方法中，增设体现主体功能区的因素，并逐步增加专门用于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付规模，保障限制开发和禁止开发区域的人均基本公共服务支出与全国平均水平大体相当。
——参照现行财力性转移支付中退耕还林还草、天然林保护工程等，设置更为综合的生态修复转移支付，并将其制度化，主要用于限制开发和禁止开发区域的生态环境保护。
——研究增设生态移民专项转移支付，对限制开发和禁止开发区域的移民家庭和接受移民的地区给予必要补助。
——提高自然保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，提高其财力保障程度。
2、政府投资。实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。
——按主体功能区安排的政府投资，重点用于支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护。
——按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。公共服务设施建设投资和生态环境保护投资向禁止开发区域倾斜，农业投资和生态环境保护投资向限制开发区域倾斜，城市基础设施投资向重点开发区域倾斜，自主创新和高技术产业化的投资向优化开发区域倾斜。
3、产业政策。实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策。
——修订现行产业结构调整指导目录，制定和实施适用于不同主体功能区发展定位的产业指导目录。
——研究调整和完善固定资产投资方向调节税，根据主体功能区和产业政策对投资项目实行差别税率。
——对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准。
4、土地政策。确保全国耕地保有量18亿亩目标，实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地。
——严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模。严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，研究和完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策。
——限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途。
5、人口政策。按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。
——优化开发区域要对有稳定就业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区域要更多地吸纳外来人口。
——限制开发区域、禁止开发区域的人口要向优化开发区域、重点开发区域逐步自愿平稳有序转移。
——自然保护区内的人口要部分迁出、部分就地转为管护人员。
——推进户籍管理制度以及与其挂钩的教育、医疗、社会保障、住房等领域的改革。
——支持限制开发和禁止开发区域发展职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域转移就业的能力。
6、环境政策。根据功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策。
——优化开发区域要实现更高要求的污染物减排目标，全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，提高污染物排放标准，实现增产减污。限制开发区域要确保污染物排放总量持续下降，实现所有污染物达标排放。禁止开发区域要依法关停所有排放污染物的企业，实现零排放。
——优化开发区域要参照国际先进水平实施更加严格的产业准入环境标准。重点开发区域也要根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。
——优化开发区域要严格限制排污权的发放，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区域要合理控制排污许可证发放，制定合理的排污权有偿取得价格，鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权。限制开发区域原则上不发放排污许可证。禁止开发区域不发放排污许可证。
（二）法律法规
法律法规是空间开发的行为准则。要按照推进形成主体功能区的要求，加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严格执法。
——制定《国土空间开发法》、《区域规划法》，明确主体功能区规划和区域规划的法律地位。
——修订《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》等，制定《自然保护地法》。
——修订《基本农田保护条例》，制定《基本农田保护法》。
——加大执法力度，依法严格管制空间开发强度和规范开发秩序。
（三）规划体系
规划体系是空间开发的行为规范。要推进规划体制改革，形成以主体功能区规划为基础，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。
——结合“十二五”规划的编制，强化国民经济和社会发展总体规划对空间开发和管制方面的内容，进一步增强空间的约束和指导功能。
——加强区域规划工作，编制各优化开发和重点开发区域的区域规划，明确区域内城镇化地区、农村地区、生态地区的范围，以及城镇体系、重大基础设施、工业园区等的布局。
——要根据本规划和各省、自治区、直辖市的主体功能区规划调整完善相关的城市规划、土地利用规划以及人口、环境保护、交通等专项规划。
——各类规划在批准实施前，必须根据相关的主体功能区规划进行评估和衔接。
（四）绩效考核
绩效考核是空间开发的评价导向。要建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的分类评价、分类考核的体系。
——优化开发区域，重点评价优化经济结构和转变发展方式的状况，强化对发展现代服务业、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资规模等的评价。
——重点开发区域，综合评价经济增长、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及吸纳人口规模和外来人口公共服务覆盖面等。
——限制开发区域，实行生态保护和农业发展优先的绩效评价，主要评价水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况，农业综合生产能力和公共服务水平等，不再考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等。
——禁止开发区域，实行自然文化遗产保护优先的绩效评价，主要评价自然文化遗产保护的情况和公共服务水平。
同志们，编制好全国主体功能区规划，责任大、任务重。我们要按照培炎副总理讲话的要求，进一步深入研究、通力合作，高水平、高质量地做好全国主体功能区规划编制工作。
