国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史，应邀于4月17日在中央党校省部级干部培训班上作土地问题专题报告，在党校学员和教员中产生强烈反响。受其启发，6月4日，中央党校经济学教研部按照教学计划，在地厅级干部进修班经济建设支部实施了题为《加快推进城乡一体化发展进程中的土地问题研究》的案例教学，由徐祥临教授和陈宇学副教授共同主持。
50名学员分为5个角色小组，即中央国家机关组、地方政府组、农民组、企业组、舆论理论组。学员们主要围绕“在城乡利用土地资源方面，要做到保障发展与保护资源并行不悖，利益机制的关键点和主要政策措施是什么”等问题，展开思考，提出对策。这些讨论，对于我们深刻认识城乡一体化发展中的土地问题，是很好的借鉴。特此刊登这次课堂讨论综述，以飨读者。
本次案例教学中，中央党校尝试吸收哈佛大学肯尼迪政府学院案例教学模式的精髓，即“以问题为基础、以讨论为导向”，“以学员为主体、以教员为主导”，同时结合党校学员的特点，将案例的性质界定为“进行时”，即以党和政府正在做的重要工作为案例，围绕工作中遇到的现实问题，引导学员以寻求解决问题的对策为途径，通过讨论加深对党的基本理论和方针政策的理解。
四个课堂讨论题目分别是：（1）我国推进工业化和城镇化进程，一定要占用更多耕地吗？（2）我国在工业化和城镇化的过程中，是否必须坚持粮食自给的发展目标？我国有没有粮食自给的条件和潜力？（3）在土地问题上，既保障发展，又保护资源，是不是个两难的命题？二者能否并行不悖？（4）在城乡利用土地资源方面，要做到保障发展与保护资源并行不悖，利益机制的关键点和主要政策措施是什么？
前三个问题是简答题，讨论主要集中在第四个问题上，各角色组发表观点，提出对策。
对城乡一体化发展中土地问题的基本观点
农民组问题尖锐：农民不反对发展，但为什么发展的过程中我们要失去土地？发展是不是就要牺牲农民的利益？能不能不这样？农民以外的各方面应当明白，农民失去土地后的结果很严重！什么是城乡一体化？共享发展成果，获得同样的发展水平最关键。
企业组认为，企业发展内在地要求扩大资源投入，其中重要的资源就是土地。有的企业、城区要发展，只能在现有的基础上向周边扩展，就不能不占用一些耕地，这就是工业化和城市化的过程。不能满足这部分土地要求，企业的发展就会受限，城乡一体化的物质基础会受到削弱。
中央国家机关组认为，我国必须坚持全面小康进程中的粮食自给发展目标，这是人口大国的客观要求，不能动摇。最近的世界粮食危机已经说明，关键时刻粮食进口的余地很小。在这个意义上，我国必须坚持18亿亩耕地红线不能突破。但在保护耕地的同时，必须兼顾工业化和城镇化的土地需求，这是个两难的问题，但能解决。建设用地不一定非要占用好的耕地。不要简单地使用“占用耕地”这一提法，造成对立，“城乡互动，共同发展”的提法更合适，更符合科学发展观。
地方政府组认为，在土地问题上，地方政府真是苦啊，企业要地，中央设置红线，被征地的农民上访，矛盾都集中在地方政府。现行财政体制下，地方政府又不得不利用廉价土地招商引资，不得不利用出让土地筹集资金搞基础设施建设。在土地问题上，保障发展和保护资源，理论上可以并行不悖，具体到地方政府施政实践，确实存在两难。粮食安全非常重要，粮食出了问题麻烦就大了。
舆论理论组认为，保障发展和保护资源不是两难问题，完成可以并行！土地虽然位置不能变，但用途可以变，可以反复利用。农民外出打工的很多，他们进城后，承包地撂荒，宅基地闲置，资源浪费太大。把闲置或低效利用的资源利用起来很重要。解决得好，既能实现粮食自给，又能解决农民在城里的住房难题，做到城乡一体化发展。
保障发展与保护资源双赢，应采取的利益机制和政策措施
课堂讨论重点围绕第四个问题展开，各角色组从不同角度思考这个问题，提出了五项对策。
对策一：城乡一体化发展应当是科学发展，不能牺牲农民利益
中央国家机关组认为，城乡一体化发展要以人为本，使人民群众能够充分分享发展成果，促进全社会和谐发展，绝不是以损害哪一方利益、以牺牲资源环境为代价。
舆论理论组也认为，城乡一体化发展道路一定要走，否则就谈不上科学发展。
农民组认为，将农民利益排除在外的发展绝对是不科学的，不能以长远利益为借口牺牲农民的利益。
地方政府组认为，如何形成城乡一体化发展新格局，确实是重大命题。推进工业化、城市化不是必然以损害农民利益为代价。工业化、城市化和农民增收致富存在内在联系。我们所追求的发展当然是建立在这种内在联系的基础之上。没有农民的小康，就没有全民的小康。农民不实现小康，企业在农村就找不到市场。
舆论理论组认为，这个问题不仅是认识问题，更是政策问题、法律问题，地方政府要负起责任。
对策二：土地增值后要形成科学的利益分配机制
土地增值后的利益分配问题，是课堂讨论中最热烈的内容。
农民组认为，农民最关心的是土地上的权益。这可分为近期利益和长远利益。近期利益包括失地后的社会保障一体化、廉价住房、就业稳定。长远利益是指，作为稀缺资源的土地，将来价格会不断上涨，应当让农民从中得实惠。
有些地方征地安置农民阶段没出什么问题，但过几年农民看到占用他们土地的企业或市民发展起来了，他们的就业、收入和社会保障都不如当地市民，就又来找政府的麻烦。这实际上是，农民要求分享长期利益。征地时农民关注的利益主要是社会保障、住房和就业这三项。农民分享利益，要以这三项内容为底线。
企业组认为，难以承诺保证失地农民就业，但必须为其提供社会保障和住房。要用市场来配置土地资源，用市场机制来分配土地增值收益。需要注意的是，全国不能搞一刀切，通过市场机制调节。当然，也必须承认，现有的补偿标准对失地农民十分不利，提高对农民的补偿标准非常必要。在补偿机制上，可以改变目前按土地未来收益计算补偿标准的做法，改为依据农民的生命周期乘以一定的收益系数，最终得出对农民的补偿额度。
地方政府组认为，要创新利益机制，就必须考虑利益机制产生的其他制度原因，同时还应考虑利益机制得以发挥作用的外部环境。目前要充分尊重农民的利益诉求，地方政府应该让利。但是地方政府让利之后，再要求地方政府增加以改善农民民生为重点的公共支出，财政将难以维系。因此，要使地方政府真心让利，就必须改革现有的财税体制和政绩考核机制。如果没有外部环境的改革，单拿地方政府开刀，显然这样的体制创新不符合科学发展观。
中央国家机关组认为，新的利益机制应包含：一是平等对待农民，二是利益分配可以部分引进市场机制，三是在各方利益之外，还必须考虑长远利益、战略利益，即要保护耕地资源，促进可持续发展，保障国家粮食安全。
舆论理论组认为，利益机制创新应该走市场化道路。要建立“农民+（地方）政府+企业”的利益联动机制，推行半市场化，让市场决定各方利益。还要进行配套的制度改革，首当其冲的是现行财税体制，关键是要去掉政府在土地问题上的逐利动因；然后是要改革官员的政绩考核体制，逐渐降低甚至是消除地方经济增长和财政增长在考核官员政绩中的比重；还要完善村民自治，通过管理民主防止少数村干部贪污腐化，以免内部坑农的情况发生，不然，用市场化手段增加的收益就落不到农民手中。
对策三：节约集约利用土地
中央国家机关组认为，节约集约利用土地是解决“土地瓶颈”的根本出路。当然，还需要进行制度创新，重点是继续推进农村土地使用权流转体制改革，解决农村土地利用效率问题，同时还必须充分利用市场机制，激励微观市场主体，促进工业废弃地的循环再利用。
农民组认为，农地集约利用必须要搞好农地承包经营权各种形式的流转。设立土地银行是可行的，但是，土地银行还有很多需要进一步完善的地方，如在存、取、贷的灵活性和自由度上还应有所提高。
地方政府组认为，集约利用土地需要资金和技术保障。资金的来源，主要得靠中央财政的支持。只要资金有保证，依靠成熟的土地规划和整理技术，地方政府有能力提高单位土地产出率和建筑容积率。
企业组认为，集约利用土地是企业社会责任的表现。但企业的本能是追求利润最大化。集约利用土地应服从企业这个目标。希望对现在建设用地进行调整，让产业集中、土地集聚。废弃地整治很有必要。
舆论理论组认为，集约用地，要重点关注农村闲置宅基地的调整利用问题。当前，我国农村宅基地的闲置浪费情况十分突出。宅基地复耕是增加优质耕地的一个重要途径。但应看到，当前我国政策法规在宅基地的流转、复耕问题上还很不完善，宅基地集约利用遇到交易成本高的障碍。
对策四：耕地资源占补平衡
地方政府组认为，应该建立全国耕地占补平衡机制，允许占用土地指标跨区域流动；积极探索建立经济发达省份与经济欠发达省份土地指标流动的结对机制。当然，这个机制必须有一系列的技术措施保障。
企业组认为，耕地占补平衡是可以做到的。通过土地整理，工业废弃地可以复耕。但是，简单地以填湖、填海等方式“造地”，会破坏生态平衡，不利于长远发展。
舆论理论组认为，关键是看有没有资金投入。荒地可以变成耕地，甚至沙地也可以变耕地。只有充分利用好资金和技术，耕地才可以造出来。造出来的耕地，可以补偿被工业和城市占用的耕地，做到占补平衡。
对策五：改革土地产权制度
中央国家机关组认为，在地权改革上，继续完善集体所有、家庭承包经营制是唯一正确的道路。但在实现家庭承包经营权的价值方面，还需要更多的配套改革。其中，重点是要完善土地承包经营权流转市场，给家庭承包经营权真正实现其财产价值更多的渠道。
农民组认为，应该进行农地交易权创新设计，让农民集体成为主体，直接进行市场交易。让失地农民充分分享工业化和城市化的成果。关键在于土地价格机制。对于土地这种特殊商品，要设计出新的土地价格形成机制。
