2009年2月26日，温家宝总理签署第552号国务院令，公布了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布施行，填补了我国抗旱立法的空白，标志着抗旱工作进入了有法可依、规范管理的新阶段。这是我国水利法制建设的一件大事，对新时期我国抗旱减灾事业发展具有重要的现实意义和深远的历史影响。
一、深刻认识制定颁布《条例》的重要意义
干旱是我国主要自然灾害之一，不仅对工农业生产造成影响，波及城乡居民生活用水安全，严重时还会对生态环境带来重大危害，影响经济社会可持续发展。新中国成立以来，党和政府高度重视抗旱工作，切实加强水利基础设施建设，大力发展城乡供水和农田灌溉事业，有效提高了抗御干旱灾害的能力。但是，由于特殊的自然地理条件，旱灾对我国经济社会发展的制约作用依然十分突出。特别是近年来，受全球气候变暖和大规模经济开发等因素的影响，我国干旱缺水问题越来越突出，旱灾发生频率越来越高，影响区域越来越广，造成的经济损失也越来越大。1990年以来，我国年均因旱灾造成的直接经济损失约占同期GDP的1%以上，遇严重干旱年景，该比例超过2%。同时，我国抗旱减灾的领导体制和组织机构还不健全，规范有序的抗旱应急响应机制尚未建立；在规范政府的权力与责任以及公民、社会各利益主体的权利与义务等方面存在制度缺失，抗旱过程中各方面利益的协调难度很大；不少地区抗旱投入严重不足，抗旱能力十分薄弱，影响了抗旱工作的开展。
针对抗旱工作中出现的新情况、新问题，制定一部抗旱条例，从立法层面上进一步加强和规范抗旱工作，明确界定各级人民政府在抗旱工作中的责任，建立一系列具有针对性的抗旱工作制度和措施，依法规范政府各职能部门之间的职责划分以及公民、社会各利益主体的权利义务关系，建立和完善与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的抗旱保障体制机制，非常重要，十分必要。
《条例》是我国第一部专门规范抗旱工作的行政法规，为解决当前抗旱工作中存在的矛盾和问题提供了法律依据。《条例》的颁布施行，对于进一步规范和做好抗旱减灾工作，推进抗旱事业健康发展，保障经济社会又好又快发展将发挥十分重要的作用。
二、准确把握《条例》的主要内容
《条例》共六章65条，其内容涵盖了从旱灾预防、抗旱基础设施建设、抗旱减灾到灾后恢复的全过程。《条例》以科学发展观为指导，以《中华人民共和国水法》为依据，参照国家有关防灾减灾的法律法规和国务院办公厅颁布的《国家防汛抗旱应急预案》《关于加强抗旱工作的通知》等文件，结合国内外抗旱工作的实际情况和成功经验，确立了一系列加强和规范抗旱工作的原则，建立了一套比较完善的政府领导下全社会共同抗旱的体制和机制。
第一，明确了各级人民政府、有关部门和单位在抗旱工作中的职责。长期以来，抗旱工作责任制在我国法律层面上没有明确的界定，导致许多地区对抗旱工作的组织部署缺乏明确的监督检查和责任落实机制。《条例》除了在总则中提出“抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责”的要求外，还在相关条款中对各级人民政府、各级水行政主管部门、防汛抗旱指挥机构的其他成员单位提出了具体明确的职责要求，对流域机构的抗旱工作职责也作了明确界定。抗旱工作责任制的明确和落实对理顺我国抗旱管理体制、进一步做好抗旱工作将起到积极的推动作用。
第二，建立了一系列重要的抗旱工作制度。《条例》从旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复、法律责任等方面确立了一系列重要制度，对规范我国的抗旱管理工作，推进依法抗旱、依法行政将发挥重要的保障作用。
一是确立了抗旱规划制度。《条例》要求县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门，在充分考虑本行政区域的国民经济和社会发展水平、水资源综合开发利用情况、干旱规律和特点、可供水资源量和抗旱能力以及城乡居民生活用水、工农业生产和生态用水需求的基础上，编制本行政区域的抗旱规划，报本级人民政府批准后实施。
二是确立了抗旱预案制度。《条例》要求县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织其成员单位编制抗旱预案，对不同等级的干旱采取不同的应急响应措施。
三是确立了抗旱水量统一调度制度。对干旱期间的用水管理，《条例》要求县级以上地方人民政府按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障城乡居民生活用水，合理安排生产和生态用水。同时明确规定，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构或流域防汛抗旱指挥机构可以按照批准的抗旱预案，制订应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量。有关地方人民政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令。
四是确立了紧急抗旱期抗旱物资设备征用制度。《条例》规定，在发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定时，经本级人民政府批准，省级人民政府防汛抗旱指挥机构可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期。在紧急抗旱期，有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构根据抗旱工作的需要，有权在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。旱情缓解后，应当及时归还紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具等，并按照有关法律规定给予补偿。
五是确立了抗旱信息报送制度。对旱情信息的监测、管理，《条例》除提出有关部门要按职责分工向本级防汛抗旱指挥机构提供有关旱情及抗旱信息外，还要求县级以上人民政府组织有关部门，充分利用现有资源，建设和完善旱情监测网络，加强对干旱灾害的监测。县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织完善抗旱信息系统，实现成员单位之间的信息共享，为抗旱指挥决策提供依据。
六是确立了抗旱信息统一发布制度。旱情由县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构统一审核、发布。旱灾由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级民政部门审核、发布。报刊、广播、电视和互联网等媒体，应当及时刊播抗旱信息并标明发布机构名称和发布时间。
第三，完善了抗旱保障机制。干旱灾害是我国自然灾害中影响、损失最为严重的灾种之一，但多年来我国抗旱保障体系建设却很不完善。以抗旱减灾投入来说，目前全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，只有12个省、自治区、直辖市设立少量抗旱专项资金，总额不足6000万元。这种状况严重不适应抗旱减灾的实际需要。另外，中央和绝大多数地方政府至今都没有建立抗旱物资储备制度，大部分省、自治区、直辖市没有制订抗旱用油、用电及抗旱设备购置的优惠政策。这导致每到抗旱关键时期，重旱区经常发生抗旱机具设备价格暴涨或脱销，抗旱油、电资源短缺，农民抗旱负担加重，贻误抗旱时机。各地在干旱灾害保险、抗旱社会救助等方面的保障措施也基本处于空白状态。为此，《条例》要求县级以上人民政府应当将抗旱工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，保障抗旱工作的正常开展；应当做好干旱期城乡居民生活供水的应急水源贮备保障工作；应当根据抗旱工作需要储备必要的抗旱物资，并加强日常管理；应当根据水资源和水环境的承载能力，调整、优化经济结构和产业布局，合理配置水资源。《条例》还要求各级人民政府应当建立和完善与经济社会发展水平及抗旱减灾要求相适应的资金投入机制，在本级财政预算中安排必要的资金，保障抗旱减灾投入。这些措施将从根本上改变目前我国抗旱投入严重不足的状况，有效减轻农民抗旱负担，更好地保障和促进抗旱减灾事业健康发展。
三、全面落实《条例》的各项要求
当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是抗旱减灾体系建设的关键时期。要按照科学发展观的要求，把学习宣传《条例》作为当前水利工作的一件大事来抓，切实贯彻落实《条例》各项要求，加快构建与我国经济社会发展相适应的抗旱减灾体系，为保障城乡居民饮水安全和粮食安全，促进经济社会又好又快发展作出新的贡献。近期要切实做好以下十项重点工作：
第一，组织各级水利部门认真学习、宣传和贯彻《条例》。贯彻落实好《条例》，需要各级政府和社会各界的理解和支持，更需要水利部门付出艰苦努力。各级水利部门要从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略高度，切实抓好《条例》的学习宣传，全面部署，精心安排，采取多种形式和措施，利用各种媒体，广泛开展宣传，让社会各界了解《条例》确立的基本制度、基本原则，了解和掌握《条例》的主要内容，为《条例》的贯彻施行营造良好的社会氛围。
第二，加快构建抗旱法规体系。以《条例》颁布施行为契机，抓紧制订与《条例》相配套的部门规章和规范性文件，进一步完善水法规体系，保证《条例》确立的各项法律制度落到实处。各省、自治区、直辖市要积极主动争取人大和政府的支持，加强与相关部门、单位的沟通与协调，抓紧制订、完善本行政区域内有关抗旱的地方性法规规章，加快构建地方抗旱法规体系。各级水行政主管部门和防汛抗旱指挥机构要切实履行职责，落实执法责任，加强执法监督，认真查处违法事件，确保《条例》落到实处。
第三，抓紧组织编制抗旱规划。抗旱规划对组织开展抗旱工作有着重要指导作用，各地要按照水利部办公厅2008年9月发出的《关于开展抗旱规划编制工作的通知》要求，以《抗旱规划工作大纲》和《抗旱规划技术大纲》为指导，抓紧组织有关部门和单位完成这项工作。
第四，大力推进抗旱指挥决策支持系统建设。完善抗旱指挥决策体系是做好抗旱工作的重要基础。要在加紧推进国家防汛抗旱指挥系统一期工程5个试点省（市）的后续工作，尽快启动国家防汛抗旱指挥系统二期工程建设的同时，抓紧编制《重点地区旱情监测与分析系统工程项目建议书》，争取在“十一五”后期启动这项工作，“十二五”期间基本建成集旱情监测预警、分析评估功能于一体的全国抗旱指挥决策支持系统，使抗旱指挥决策的现代化、信息化水平真正上一个新台阶。
第五，全面推行抗旱预案制度。推行抗旱预案制度是主动防御旱灾的一项重要举措。各地要抓紧完成省、市、县三级抗旱预案的编制，形成完整的抗旱预案体系，增强预案的合理性、可操作性和权威性，将抗旱预案变成主动高效开展抗旱工作的一项常规制度，变成有效应对干旱缺水危机、提高水利部门社会管理和公共服务能力的重要手段。
第六，稳步推进抗旱保障体系建设。要加快在建骨干工程以及西南地区中型水库等重点水源工程建设步伐，抓紧开工建设一批大型骨干水利工程，因地制宜建设各种大中小微型蓄水、引水、提水、调水等工程，逐步形成多层次的抗旱工程体系，进一步提高水资源配置和调控能力。继续抓好水资源统一调度，保障重点地区和流域供水安全和生态安全。
第七，进一步加强农田水利建设。全面实施规划内大型灌区骨干工程续建配套与节水改造，启动全国大型灌溉排水泵站更新改造，通过“以奖代补”等形式充分调动农民群众的积极性，掀起农田水利基本建设新高潮。研究制订补贴政策和管理办法，鼓励和扶持群众开展打井、截潜流、挖塘等抗旱应急水源工程建设，切实保障在遭遇严重或特大干旱时群众有水喝。
第八，加大对抗旱服务组织的支持力度。各地要积极研究制定支持抗旱服务组织发展的政策措施，从资金、技术、政策等方面对抗旱服务组织给予扶持，发展和壮大各类抗旱服务组织，增强抗旱应急服务能力。
第九，组织开展抗旱物资储备试点工作。在中西部老旱区和粮食主产区选择几个具备条件的市、县，开展抗旱物资储备试点工作，适当储存部分抗旱物资和设备，以应对严重或特大干旱时的应急抗旱物资需要。
第十，加强抗旱科学研究。抓紧开展干旱预警指标的研究，建立一套涉及河流、湖泊、水库、地下水的科学、合理、系统的干旱预警指标体系，使其成为指导科学抗旱的重要技术标准。制定科学合理的旱灾评估体系，准确评价干旱灾害对经济社会和生态环境造成的影响和损失，为抗旱减灾、灾后恢复提供科学依据。加强抗旱应急水量调度相关基础工作的研究，加快抗旱减灾新技术、新成果、新工艺的推广和应用，不断提高我国抗旱科技水平。
