银监会有关部门负责人就发布《新型农村金融机构
2009年-2011年工作安排》答记者问
问:新型农村金融机构试点情况如何？
答：银监会自2006年来按照“低门槛、严监管；先试点、后推开”的原则，开展新型农村金融机构试点工作。在地方政府、财政、税务等部门的支持配合下，经多方努力，新型农村金融机构试点工作取得了明显成效，机构发展较好，风险可控,试点地区农村资金实现了部分回流，农村金融市场竞争得到了加强，农村金融服务得到了积极改善。截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，从机构类型看，村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助设11家；从地域分布看，中西部地区84家，东部地区34家；从经营情况看，已开业机构实收资本47.33亿元，存款余额131亿元，贷款余额98亿元，累计发放农户贷款55亿元，累计发放中小企业贷款82亿元。多数机构已实现盈利，其中2009年累计盈利4074万元。
问:为什么要进一步扩大培育和发展新型农村金融机构？
答：新型农村金融机构虽然获得了较快发展，但由于试点时间短，数量少，范围小，加之农村金融的复杂性和改善农村金融服务的艰巨性，现有新型农村金融机构对缓解整个农村金融问题作用有限，农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，进一步扩大培育和发展新型农村金融机构仍然非常必要：一是有利于缓解农村金融服务不足的矛盾。目前，为农村提供主要金融服务的农村合作金融机构服务能力和水平还有限，农村人均拥有机构网点、从业人员与实际需求相比差距仍然较大，农村金融服务不足矛盾仍很突出。二是有利于提高农村金融服务覆盖率。2006-2008年，通过设立新型农村金融机构、现有银行业金融机构设立分支机构和延伸服务，解决了1878个零金融服务乡镇的金融服务问题，但截至2008年末，仍有1424个乡镇没有金融服务，农村金融服务覆盖率仍有待提高。三是有利于改进农村金融市场竞争状况。目前，农村吸储机构众多，但提供贷款等服务的机构大多却只有农村合作金融机构和农业银行，资金回流现象不同程度存在，垄断经营情况仍较普遍，市场结构失衡，竞争有待进一步加强。四是有利于发挥各方参与机构培育发展的积极性。各级政府、各类资本通过各种方式向监管部门表达了设立新型农村金融机构，发展农村金融业务，改善农村金融服务，缓解中小企业融资难的强烈愿望。为此，加大新型农村金融机构培育力度，有效促进金融支持社会主义新农村建设和中小企业发展显得十分紧迫和必要。
问:3年工作安排的工作目标和具体安排？
答：三年工作安排的总体目标是，实现培育一批运行良好的新型农村金融机构，改善农村金融服务状况，提升农村金融服务质量，增强农村金融市场竞争水平，完善农村金融组织体系，更好支持社会主义新农村建设的目标。
三年工作安排的具体计划是，2009年－2011年，全国35个省（区、市，西藏除外）、计划单列市共计划设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。这些新型农村金融机构，将主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域，以及国家、省级扶贫开发工作重点县和中小企业活跃县域。
问:通过实施新型农村金融机构3年工作安排，将重点解决哪些地区金融服务问题？
答：一是充分发挥“支农”作用，不断改善农业地区金融服务状况。在第一产业占比高于全国平均水平（11.26%）的县（市、区）设立新型农村金融机构973家，占计划数的75.2％。
二是充分发挥金融支持经济发展的作用，积极支持中西部地区经济建设。在中西部19个省（区、市，西藏除外）设立新型农村金融机构853家，占计划数的65.9％。
三是通过增加有效供给，提升金融机构网点覆盖率低地区的金融服务水平。在每万人拥有网点数少于1.54个的县及县以下区域设立新型农村金融机构911家，包括在175个零银行业金融机构网点乡镇设立175家新型农村金融机构，占计划数的70.4％。另外还有47个零银行业金融机构网点乡镇将享受新型农村金融机构提供的金融服务。
四是改善贫困地区的金融服务状况，支持该类地区经济发展。在423个贫困县（其中国家扶贫开发工作重点县246个，省级扶贫开发工作重点县177个）设立新型农村金融机构461家，占计划数的35.7%，占全国贫困县总数的41.8%。
五是积极支持微小企业发展，不断活跃县（市、区）域经济。在部分中小企业较为发达的东部地区和中西部经济较为活跃的县（市、区）域设立以村镇银行为主的新型农村金融机构近300家。
问:银监会将采取哪些措施推动新型农村金融机构设立工作？
答：为确保三年总体工作安排全面完成，有效解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的问题，实现农村金融服务全覆盖的目标，银监会大胆创新市场准入政策。在机构布局上，实施“东西挂钩、城乡挂钩”政策，即意向到东部发达地区以及其他经济活跃地区发起设立机构的，必须同时到中西部欠发达地区设立机构；意向到较发达城镇地区发起设立机构的，必须同时到农村地区设立机构。在管理架构上，允许银行业金融机构主发起人成立专司村镇银行和贷款公司管理的事业部。在机构类型上，引导农民专业合作社开展组建农村资金互助社试点工作，对符合条件的小额贷款公司允许改制为村镇银行。
问:目前已出台哪些支持新型农村金融机构发展的政策？下一步还将有哪些扶持政策出台？
答：为支持新型农村金融机构发展，银监会、财政部、人民银行出台了多项政策。一是开展包括村镇银行在内的县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作，对涉农贷款余额增长满足要求的县域金融机构，给予一定比例的奖励，通过以奖代补，增强机构抗风险能力。二是财政部出台了新型农村金融机构定向费用补贴政策，对符合条件的新型农村金融机构，按贷款余额给予补贴，增强其抗风险和持续发展能力。三是人民银行和银监会联合印发了《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（银发[2008]137号），明确了村镇银行在存款准备金、利率、支付清算、会计、征信、金融统计和监管报表等方面的政策。（其中村镇银行的存款准备金率比照当地农村信用社执行。目前人民银行对农村信用社、农村合作银行执行11％的存款准备金率，比大型商业银行存款准备金率低4.5个百分点；而对资产规模较小、支农贷款比例较高的1379个县（市）农村信用社、农村合作银行执行10％的存款准备金率。）四是人民银行印发了《中国人民银行关于完善支农再贷款管理 支持春耕备耕 扩大“三农”信贷投放的通知》（银发[2009]38号），决定将支农再贷款对象由农村信用社扩大到农村合作银行、农村商业银行以及村镇银行等县域内存款类金融机构法人。同时，在2009年春耕旺季，对西部地区和粮食主产区安排增加支农再贷款额度100亿元，以有效发挥支农再贷款政策的引导作用，支持春耕备耕，加大“三农”信贷投入，促进改善县域和农村金融服务。
下一步，有关部门将进一步研究新型农村金融机构税收优惠、2010-2012年监管费免征、农村资金互助社工商注册登记等问题，争取及早出台相关扶持政策，以促进新型农村金融机构可持续发展。
问:随着新型农村金融机构的不断增加，银监会如何有效监管，切实防范风险？
答：一是优化监管资源，完善监管制度。适应农村中小金融机构和业务发展的需要，不断充实监管力量，合理配置监管资源，适时完善相关监管法规，构建有利于新型农村金融机构组建、运营和发展的监管环境。二是科学把握准入标准，确保新型农村金融机构组建质量。三是根据机构特点，采用属地监管、并表监管、联动监管等相结合的监管方式，以及不同方式、不同频度的非现场监管和现场检查手段，严格防范信用风险、操作风险等，促进机构合规、稳健发展。四是建立支农服务质量评价和考核体系，引导和推动机构开发适应农村经济发展和区域产业特点的金融产品，努力做好“三农”和小企业金融服务工作。
问:银监会如何引导新型农村金融机构实现健康可持续发展？
答：为确保新型农村金融机构健康可持续发展，银监会出台了多项制度，督促和引导新型农村金融机构坚持风险为本的审慎经营原则。一要强化资本约束，建立资本的动态补充机制，确保任何时点的资本充足率不低于8％。二要加强风险管理，建立与机构特点和业务规模相适应的风险管理框架和组织机构，加强对信用风险、操作风险和流动性风险的预测和管控。实行审慎、规范的风险资产分类制度，全面准确反映资产形态，提足拨备并始终将资产损失准备充足率保持在100％以上。三要加强内部自律机制建设，结合自身机构特点建立科学合理、制衡有效的公司治理模式，根据业务特点、规模及复杂程度建立适应的内部控制和监督评价制度。
问:为什么仍然坚持银行业金融机构主发起人制度不变？
答：坚持村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，主要基于以下考虑：一是保护存款人利益的需要。由于村镇银行吸收公众存款，因此需要通过引进银行业机构作主发起人、最大股东，以确保机构安全运营、健康发展，有效防范金融风险，从根本上保护存款人利益，防止重蹈上世纪九十年代农村基金会的覆辙。二是确保村镇银行可持续发展。吸收符合条件的银行业金融机构作为主发起人，可以引进和利用银行的运营、管理经验和技术、网络优势，使村镇银行从设立开始就具有良好的发展基础，从而有效保证农村金融服务的质量和水平。
两年多的发展实践也证明，以村镇银行为主的新型农村金融机构能够稳健发展，坚持“主发起人是符合条件的银行业金融机构”是重要原因之一，因此仍将坚持银行业金融机构主发起人制度不变。
问:新型农村金融机构准入挂钩政策主要包括那些内容？
答：为确保三年总体工作安排全面完成，银监会要求银行业金融机构主发起人要按照社会责任和商业利益、网点覆盖和战略布局、自主选点和监督指导有机结合的原则，首先考虑在国家扶贫开发工作重点县和中西部地区发起设立村镇银行、贷款公司。为重点解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的问题，以实现农村金融服务全覆盖的目标，实施“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”准入挂钩措施，即主发起人在规划内的全国百强县（按上年度评比结果执行）或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国家扶贫开发工作重点县（以下简称国定贫困县）实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构；在东部地区（全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外）规划地点发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2：1挂钩，或与中西部地区实行1：1挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构。对前期已发起设立村镇银行、贷款公司的银行业金融机构主发起人，一并实施挂钩措施。
问:如何确保新型农村金融机构准入挂钩政策的有效实施？
答：一是引导机构合理布局。主发起人要制定相关挂钩计划，经拟设村镇银行所在地银监局、负责主发起人法人机构日常监管的银监会或其派出机构（以下简称主监管机构）同意后方可开展村镇银行的设立工作。主监管机构是银监会的，挂钩计划应经银监会合作部同意。
二是认真把好准入关。全国百强县、大中城市及东部地区所在地银监局，对到该辖区规划地点发起设立村镇银行的主发起人，必须要求其提供主监管机构的监管意见书及有关挂钩计划批复。主监管机构要督促主发起人在6个月内落实挂钩计划。对未按规定落实挂钩计划的主发起人，主监管机构不得为其新设村镇银行出具监管意见书，全国百强县、大中城市及东部地区所在地银监局也不得受理其村镇银行筹建申请。
三是实施激励约束政策。对积极到国家扶贫开发工作重点县和中西部地区发起设立村镇银行、贷款公司的主发起人，银行业监管机构将支持其到发达地区发展，并在分支机构设立、高级管理人员审批和新业务准入方面开辟绿色通道。对落实挂钩措施不力的地区，银监会将对该地区村镇银行设立计划予以适当调整。
四是建立联动机制。监管机构在实施准入挂钩措施过程中，要加强地区之间横向沟通，系统之间上下联动，确保信息畅通，工作有序。银监局要定期及时上报挂钩情况和机构组建进展，银监会将根据掌握的情况，适时指导和调整计划。
