在国家防总2006年第一次全体会议上的汇报提纲
国家防总秘书长 鄂竟平
2006年4月10日
我就2005年的汛情旱情灾情、去年汛后以来开展的主要工作、防汛抗旱存在的主要问题和下一步工作的安排意见汇报如下。
一、2005年的汛情、旱情、灾情
1、汛情
2005年汛期，我国降水普遍比较丰沛，降雨量多于常年。珠江、淮河、辽河流域，松花江干流和第二松花江，长江北侧支流、黄河南侧支流以及新疆、青海、甘肃中西部、西藏中北部等地区降雨较常年偏多。其中淮河、汉江流域及粤东、闽南、吉林、新疆、青海中西部偏多3成至1倍。其余地区降雨偏少，宁夏北部、内蒙古大部和黑龙江北部偏少3～6成。
珠江、淮河、辽河、闽江和长江、黄河的主要支流汉江、渭河等江河先后发生大洪水，其中珠江流域西江发生了超过100年一遇的特大洪水，部分河段洪水位超过历史最高水位。福建闽江发生了超过30年一遇的大洪水。淮河干流先后出现4次超过警戒水位的洪水过程。辽河支流清河、柴河以及浑河、太子河发生了大洪水。汉江、渭河的洪水为20多年以来的最大洪水。此外，黑龙江、湖南、福建等省发生了严重的山洪灾害。去年在西北太平洋洋面共生成热带气旋23个，其中有8个在我国福建、浙江、广东、海南等省登陆，给一些地区造成严重的洪涝灾害。
2、旱情
去年我国西北、华北、东北、西南等部分地区降雨较常年偏少，其中宁夏北部、内蒙古大部和黑龙江北部偏少3~6成。山西、内蒙古、海南、云南、宁夏等省（区）干旱持续时间长，旱灾损失重。贵州、湖南等省的部分地区旱灾也较为严重。
3、灾情
去年全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团均不同程度遭受洪涝灾害，农作物受灾面积22450万亩，成灾12325万亩，受灾人口20026万人，死亡1660人，倒塌房屋153万间，直接经济损失1662亿元。洪涝灾害死亡的1660人中，因山洪、滑坡、泥石流灾害死亡1400人。浙江、福建、海南、广西、四川、安徽、江西、辽宁等省区受灾较重。
与常年相比，去年洪涝灾害的特点是受灾面积多、受灾人口多、直接经济损失多，因灾死亡人数少。全国洪涝受灾面积比常年偏多5%，受灾人口偏多14%，直接经济损失偏多44%，死亡人口减少47%。
去年全国春季受旱面积一度达到2.12亿亩，接近多年平均水平，有837万人、637万头大牲畜因旱发生临时性饮水困难。其中云南、海南、宁夏、山西等省（区）受旱面积6633万亩，较多年平均（3380万亩）偏多96％。
在党中央、国务院的领导下，国家防总精心组织、科学调度，国务院有关部委和地方各级党委政府紧急动员、密切配合，广大军民团结奋战、顽强拼搏，最大限度减轻了洪涝和干旱灾害损失，确保了大江大河、大中型水库、大中城市、重要交通干线和基础设施的防洪安全，确保了城乡供水安全，夺取了防汛抗旱工作的全面胜利。
二、去年汛后以来开展的主要工作
1、全面评价了2005年的防汛抗旱工作
去年汛后国家防办对2005年的防汛抗旱工作进行了全面总结，对全年工作绩效进行了认真评估，对未来形势作出分析。总的看，近年来我国防汛抗旱工作的成效十分显著，特别是洪涝灾害造成的人员伤亡明显减少，其原因除灾害程度有所不同外，主要是各级政府对防汛抗旱工作的重视程度明显提高，防汛抗旱工程和非工程体系进一步完善，防洪调度和应急抢险的科技水平不断提高，最重要的还是以人为本的科学理念逐渐深入人心，提升了防灾减灾工作的整体水平。具体讲，就是各级政府行政首长防汛抗旱责任制得到加强，防洪抗旱工程建设有了较大进展。各项防御洪水预案、洪水调度方案和抗旱预案更趋完善，防汛抗旱管理工作逐步规范，防汛抗旱组织机构和应急管理能力进一步加强。
2、广泛动员大力开展冬春水利建设
去年汛后，在全国范围组织开展了大规模的以防洪抗旱工程除险加固、水毁修复、度汛应急工程处理、抗旱工程配套完善为主要内容的冬春水利建设。据统计，2005年9月至2006年3月，全国农田水利基本建设完成投资444.7亿元，同比增长7.1％。修复水毁工程24.7万处，新增灌溉面积941万亩，改善灌溉面积4046万亩，新增除涝面积1268万亩，改造中低产田1818万亩，新增节水灌溉面积1542万亩，治理水土流失面积2.4万平方公里。
3、专题部署山洪灾害和台风防御工作
针对山洪灾害损失重、防治工作难度大的问题，去年10月国家防办在湖南邵阳召开了山洪灾害防御工作会议，组织参观了邵阳市山洪灾害防治试点，对《山洪灾害防御预案编制大纲》，《山洪灾害防御》专题片和《山洪灾害防御常识》宣传册及挂图进行了讨论，明确了近期山洪灾害防御工作目标和重点。针对去年台风登陆多、强度大的情况，按照国务院领导的指示，国家防办先后四次对4个强台风的防御工作进行了评估，提交了评估报告，在此基础上完成了《我国台风防御工作的进展与对策》和《2005年防汛抗旱应急管理评估分析报告》，组织编制了《防台风预案编制导则》。在福建厦门召开了防台风工作会议，总结经验，分析问题，寻找差距，提出了我国近期防台风工作的思路和工作重点。
4、强化水库防洪安全管理
水库安全是防汛工作的重点和难点，近年来，每年都不同程度地发生一些安全事故。为进一步落实水库水电站的防汛责任制、调度权限、调度运用计划和防汛抢险应急预案的审批等环节，加强各类水库、水电站的安全管理，国家防总印发了《关于明确水库水电站防汛管理有关问题的通知》和《水库抢险预案编制大纲》。在充分调研和听取各方意见的基础上，按照水库所处位置等综合情况，国家防总确定了全国733座防洪重点中型水库，并制订了《关于加强全国防洪重点中型水库管理的意见》，要求各地明确重点中型水库的防汛责任制，建立有效的通信预警设施，加强运行管理，依法开展防洪调度。
5、提前安排汛前工作
去年12月下旬国家防办在成都召开了2006年全国防汛抗旱工作会议，深刻分析了经济社会发展与水旱灾害的关系，客观评价了我国现阶段防御水旱灾害的能力，全面回顾了建国以来，特别是“十五”期间防御水旱灾害取得的巨大成就，深入探讨新形势下经济社会发展对防汛抗旱工作的新要求，提出了全面提高防汛抗旱能力的各项措施，及早对2006年的防汛抗旱工作进行了具体安排。会议讨论形成了《关于加强省级防办能力建设的指导意见》、《抗旱预案编制大纲》和《关于突发险情灾情报告的规定》，在广泛征求意见后，将印发各地执行。
6、全力做好冬春抗旱工作
去年汛后以来，我国部分地区降雨持续偏少，党中央、国务院高度重视抗春旱工作。回良玉副总理2月中旬对抗旱工作作出重要批示，要求各地密切关注当前旱情的发展变化，加强趋势分析，及时对抗旱工作作出部署和安排，确保城乡居民饮水安全和春耕生产顺利进行。3月20～21日，国务院在安徽召开全国春季农业生产工作会议，对春耕抗旱工作进行动员部署。国家防总、水利部派出6个工作组，深入旱区调查研究，指导地方抗旱工作，并商财政部及时下拨特大抗旱补助经费，支持地方抗旱工作。3月6日水利部发出《关于加强春灌用水管理工作的通知》，部署春季抗旱灌溉工作。各地防汛抗旱部门根据旱情发展趋势，加强水量的科学调度与优化配置，全力保障春耕生产用水。各级抗旱服务组织也深入田间地头，拉水送水解决人畜饮水困难，帮助农民维修和管护抗旱器具，提供抗旱技术指导。
7、组织实施应急调水工作
为缓解珠海、澳门等地因强咸潮引起的严峻供水形势，国家防总再次组织实施了珠江流域压咸补淡应急调水。在广西等省区的支持下，应急调水从今年1月10日开始22日结束，总调水量5.5亿立方米，调水使磨刀门水道咸潮线往后推移约30公里，珠海、中山以及广州等城市累计抽取淡水2230万立方米，利用河涌蓄淡1900万立方米，确保了珠江三角洲地区的供水安全。
8、加强黄河松花江防凌汛工作
去冬今春防凌工作面临一些新的情况，松花江封河期恰遇水污染，黄河封河期流量也较大。为确保防凌安全，国家防总、黄河防总、松花江防总多次派工作组深入现场，分析形势，检查指导防凌工作，加强了龙羊峡、刘家峡、万家寨、小浪底、丰满、尼尔基（在建）等水库的防凌调度。有关地区密切监视凌情变化，加强凌情巡查，做好应急抢险准备，确保了防凌安全。
9、加强防汛抗旱基础工作
为了规范防汛抗旱工作，提高应急反应能力，各级防办进一步加强了基础工作。正在起草的《抗旱条例》已经完成初稿，并征求了各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门的意见，近期将报国务院法制办。组织开展抗旱会商系统建设，目前已完成系统设计大纲和框架。组织起草了《洪水影响评价管理条例》。会同国家发改委、财政部向国务院上报了《关于加强蓄滞洪区建设与管理的意见》，制订了《蓄滞洪区运用补偿核查办法》。组织制订并印发了《旱情评估标准》。组织编写出版了《防汛抗旱行政首长培训教材》。
10、各成员单位开展的主要工作
去年汛后以来，国家防总各成员单位认真总结经验教训，为确保2006年防洪安全做了大量积极有效的工作。中宣部、广电总局把握舆论导向，积极组织防汛抗旱宣传报道工作；国家发改委及时研究落实防汛抗旱相关规划，做好防洪重大项目的审批，积极筹措安排灾后恢复重建和水库除险加固资金；公安部、民航总局及时总结了防汛抢险工作经验，及早安排了今年的防汛工作；民政部进一步规范灾害救助工作，2005年底召开全国救灾救济工作会议，对2006年的救灾工作作了全面部署；财政部及时组织应急资金，支持地方开展水毁修复、汛前防洪工程应急加固和抗旱工作；国土资源部安排了山区地质灾害普查工作；建设部去年11月召开了部分城市综合防灾座谈会，对有关工作作了安排；铁道部1月11日发出《关于做好2006年防洪工作的通知》，加强铁路防洪工程建设，对下一步工作作了具体安排；交通部组织各地抓紧水毁公路的修复，加强了对公路防洪安全的管理；信息产业部组织落实重点地区防汛通信措施，积极开展实战演练；水利部及时加强雨情汛情监测，不失时机开展水利工程建设，多次派工作组深入旱区指导抗旱工作；农业部积极做好准备，保障灾后恢复生产和农用物资的供应。3月以来。先后派出17个春耕生产督导组，指导春耕备耕工作；商务部为保障灾区市场供应，正在起草《生活必需品市场供应突发事件应急预案》；卫生部加强全国性卫生应急指挥体系建设，制定完善卫生应急预案，提前对2006年的防汛抗旱卫生应急救援工作进行部署；安监总局加强督促和检查，落实各项安全措施；中国气象局加强对灾害性天气的监测预报，多次召开专家气象分析会，对今年春季和汛期的气象形势作出分析预测；解放军总参谋部为加强防汛决策咨询和技术指导，从全军遴选了60名专家，组成7个防汛专家组，逐级制定了军队参加防汛抗洪应急预案。并投入1500万元，重点为19支抗洪抢险应急专业部队配备了专业设备和物资器材；武警部队认真总结经验，开展了“汲取灾害教训，强化职能使命”的专题教育，进一步落实防汛预案，做好防汛准备，并向所属部队发出通知，要求各部队积极配合地方做好防汛抗旱工作。
三、当前防汛抗旱工作存在的主要问题
经过多年的努力，我国防汛抗旱减灾的综合能力有了明显提高。但是，还存在一些不容忽视的问题，稍有不慎仍会酿成严重的后果。对此，必须引起高度重视：
1、“两小”问题突出。从近几年洪涝灾情分析，每年发生在中小河流和中小型水库的洪涝灾害损失往往占整个洪涝灾害损失的60－80％。中小水库和中小河流的防洪问题已成为当前防汛安全的薄弱环节。突出表现在三个方面：一是全国80%的中小河流防洪标准仅5～10年一遇，部分中小河流甚至不设防。全国病险水库中有小型病险水库29150座，病险率占小型水库总数的三分之一以上。这些水库大多建于上世纪六、七十年代，先天不足，后期维修养护不及时，隐患触目惊心；二是小型水库大多缺乏通信预警设施，一旦发生险情很难及时通知下游群众撤离避险；三是管理工作薄弱。
2、山洪与台风灾害防御薄弱。由于山洪灾害多发生在偏远山区，交通闭塞，通信手段落后，致灾因素复杂，预报难、防御难的问题十分突出，群死群伤事件时有发生，死亡人数和财产损失居高不下，成为防汛工作的薄弱环节；防台风工作方面，海堤防御标准偏低，监测预报体系不够完善，防台风预案操作性不强，措施不落实，沿海地区民宅的抗风能力差等等，都是沿海地区台风成灾的因素。
3、抗旱基础工作薄弱。大部分地区尚未建立规范有序的抗旱预案制度，全国旱情监测和会商系统尚未建立，难以及时准确地掌握和分析旱情，抗旱工作总体上还处于被动局面。
4、信息报送机制不完善。从近几年防汛抗旱工作的实际情况看，一些地方对险情灾情的报送工作不够重视，情况掌握和上报不及时、信息不准确，程序不规范，时效性差的问题仍然比较突出，在险情灾情报送和发布工作中存在多头报灾现象，数据混乱不一，影响领导机关的及时正确决策。
四、2006年防汛抗旱工作安排意见
今年的防汛抗旱形势仍然不容乐观。去年入冬以来我国总体出现暖冬现象，但一些地区的气温明显偏低。山东半岛等部分地区多次发生罕见的暴雪。华南、西南等地持续高温少雨，旱情较为严重。与此同时，淮河、长江中下游水情异常。1月份，淮河来水较常年同期偏多7成～1倍，长江上中游干流偏多1～2成，长江洞庭湖、鄱阳湖水位明显偏高。其中洞庭湖城陵矶水位比历年同期偏高1.46米，鄱阳湖湖口水位比历年同期偏高0.13米。
据气象预测，今年春季主要多雨带将出现在华北南部至长江下游之间，渭水流域、汉水上游、黄淮等地区有洪涝；全国其余大部分地区降水较常年同期偏少，尤其江南中部、西北中部等地区会出现夏旱或伏旱。我国地域广阔，地形复杂，汛期的天气形势复杂多变，不确定因素很多。不仅大江大河发生流域性大洪水的可能性每年都存在，局部的暴雨洪水及其引发的洪涝灾害不可避免，台风灾害的影响不可低估。由于目前的科技水平难以对长期的天气情况作出准确预测，我们必须对可能发生的江河洪水、局部的严重洪涝、突发性山洪和台风灾害以及持续性严重干旱等保持高度警惕，克服盲目乐观和麻痹侥幸心理，最大限度地争取防汛抗旱工作的主动权。
建议当前重点抓好以下工作：
1、落实防汛抗旱责任制。各地要把防汛责任制的落实与贯彻国务院关于加强安全生产工作的通知精神紧密结合起来，明确责任和义务，并贯穿到防汛抗旱工作的各个环节。有防汛任务的单位和部门都要按照《防洪法》和国务院批准的防汛抗旱应急预案，逐项落实部门的防汛职责和单位领导的责任，切实加强应急能力建设，抓紧落实防汛安全措施。通过完善制度，强化管理，确保各项责任制不流于形式。各级防汛抗旱指挥部要加强督促检查，并结合工作实际，及时对责任制落实情况作出评价。针对今年地方政府换届，防汛抗旱指挥长人员变动大、情况不熟悉等实际情况，各地要组织好相应的培训工作，使他们尽快熟悉情况，上岗到位。国家防办汛前拟组织部分重点地区的地市级主管领导进行专项培训。
2、完善防汛抗旱预案。各地要结合实际，参照国家防办印发的《蓄滞洪区运用预案编制大纲》、《防台风预案编制导则》、《水库防汛抢险预案编制大纲》、《抗旱预案编制大纲》的要求，抓紧各项防汛抗旱预案的编制和完善工作，提高预案的可操作性。防洪方面，汛前完成淮河、大清河防御洪水方案和洪水调度方案的修订工作，并将淮河、大清河防御洪水方案报国务院审批。组织编制、审批三峡、尼尔基等重点在建工程2006年防洪调度应急预案。开展包括三峡水利枢纽调度运用计划在内的长江洪水调度方案的研究和编制工作。组织开展珠江洪水调度方案的研究和编制工作。同时，督促各地开展辖区内中小河流、中小型水库、中小城市以及防御山洪和台风灾害的应急预案编制工作，落实危险区人员转移安置措施，切实提高防洪应急反应能力。抗旱方面，要逐步建立抗旱预案分级审批和备案制度。要加强城市抗旱预案的编制工作，争取在两年内完成严重缺水城市的抗旱预案编制工作。
3、全面开展抗旱工作。一是要加强对抗旱工作指导。各级防汛抗旱部门要深入贯彻2006年中央一号文件的精神，把当前抗旱保春耕作为中心任务来抓。要加强旱情的监测预报，及时掌握旱情发展趋势，对抗春旱工作适时作出部署，做好抗旱设施维护配套、物资设备供应维修、抗旱技术指导等服务工作；二是要认真实施抗旱预案。各地要按照已经制定的抗旱预案，强化组织管理，明确责任，落实措施，科学调配抗旱资源，保障抗旱工作有序进行；三是加强水资源的管理和调度。要坚持以人为本，优先保证城乡居民饮水安全，尽量解决好春耕生产用水，为农业丰收创造条件。要坚持计划用水、科学用水、节约用水，发挥水资源最大抗旱效益；四是加强水源工程建设。各地要不失时机组织群众大力开展农田水利基本建设，抓紧修复水毁工程，加强对现有水利工程的清淤扩容、整修配套和优化改造，因地制宜增建各种投资少、见效快的抗旱应急设施，千方百计增加抗旱水源；五是加强城市抗旱工作。易旱地区特别是北方严重缺水的城市，要采取各种措施，减轻旱灾损失。要高度重视由于突发事件（水污染等）造成的城市供水水源破坏，及早准备，确保城市供水安全。
4、抓紧度汛应急工程建设。去年一些江河工程水毁比较严重，还有部分工程由于种种原因没有及时修复。为了确保今年度汛安全，各地要采取措施，加强领导，集中力量，增加投入，确保汛前完成水毁工程修复和度汛工程应急处理。
5、加强水库安全管理工作。各地要把水库的防洪工作作为重点，落实各项防汛保安措施，确保水库的防洪安全。针对水库防洪管理方面存在的突出问题，各地要认真贯彻国家防总《关于明确水库水电站防汛管理有关问题的通知》，落实水库、水电站的防汛责任人、调度权限以及调度运用计划和防汛抢险应急预案的审批等环节，切实加强各类水库、水电站的安全管理。未经批准，任何水库不得擅自抬高水位运行。各地要针对中小型水库，特别是小型水库管理工作薄弱、工程安全隐患多、通信设施严重不足等突出问题，加强责任管理，采取有力措施，确保安全度汛。
国家防总拟于4月下旬在浙江省召开全国水库安全度汛现场会，总结水库防洪管理的经验教训，交流推广水库安全管理经验，进一步部署水库安全度汛工作。
6、加强山洪灾害和台风防御工作。山洪灾害多发地区各级政府和防汛指挥部要组织有关部门参加的汛前安全检查，抓紧制定和完善山洪灾害防御预案，逐级落实行政领导责任制，落实险情监测、灾害预警、人员转移安置、抢险救灾等各项措施。对山洪灾害高危区域的群众要坚决提前转移安置，确保人的生命安全。有关省要按照山洪灾害防御试点工作要求，认真实施，抓出成效。各地要结合国家防总普及山洪灾害防御宣传工作的开展，组织好宣传资料的发放工作，加强宣传动员，提高山区群众的山洪灾害防范意识和避灾自救能力。
要进一步做好防台风工作。有关地区要善于总结防台风工作的成功经验和惨痛教训，按照防台风预案，抓紧落实预案规定的台风监测、预警预报、人员转移、房屋建设结构等具体措施，抓好薄弱环节，落实各级行政领导责任制，落实各有关部门防台风工作职责，从基层抓起，从基础工作着手，坚持工程措施和非工程措施两手抓，切实提高我国的防台风工作水平。
7、组织开展防汛抗旱检查。汛前各级政府和防汛抗旱指挥部要逐级组织防汛检查，要把影响城镇、学校、厂矿、重要工程设施安全和易出险地段作为检查重点。检查组要由政府领导带队，指挥部各成员单位领导和技术人员参加，检查中发现的问题，要认真分析原因，确定处理方案，落实负责单位和相关措施，确保不留死角，把隐患消灭在洪水到来之前。今年的防汛检查要按照《防洪法》规定，把大中城市、重要铁路、公路干线，大型骨干企业，受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地作为重点，既要检查防汛工程情况，更要检查各项保障措施的落实，既要检查面上的工作，也要对有关部门的备汛工作，包括方案、队伍、资金、物资保障等准备情况进行检查，对检查的问题提出处理意见，确保防汛抗旱工作顺利实施。在各地检查基础上，建议国家防总从4月下旬开始到6月底，开展一次全面的汛前检查，进一步推动各地防汛抗旱工作。
8、加大防汛抗旱投入。目前，列入中央财政预算每年用于抗洪抢险和水毁工程紧急修复以及应急抗旱的特大防汛抗旱经费一直维持5.5亿元的规模。水利基金1997年建立以来发挥了很大作用，但目前基金规模萎缩，汛前应急资金缺口很大。建议中央和地方增加财政预算，加大防汛抗旱投入，特别是加大汛前应急资金的投入，使有限的资金发挥更大的社会和经济效益。
3月下旬，中央已安排1亿元用于西南、华南和西北部分地区的抗旱工作，目前华北、东北春耕生产进入关键阶段，抗旱形势也非常严峻，建议中央下达一批抗旱经费，支持地方抗旱。
目前，南方已陆续进入汛期，一些度汛工程需要加固处理，建议中央最近下拨一批防汛应急资金，支持地方加快水毁工程修复和度汛应急工程建设。此外，针对中小型水库存在的通信预警设施严重缺乏问题，建议中央财政另列专项资金，补助地方解决部分重要中小型水库的防汛应急通信问题，确保水库安全度汛。
