实现历史性转变 开创环保工作新局面
国家环保总局局长 周生贤
在今年4月召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。
一、历史性转变的内涵
三个转变内涵丰富，寓意深刻。第一个转变强调，我们搞建设的指导思想要发生重大转变，要从重经济增长轻环境保护，转变为保护环境与经济增长并重。这是温家宝总理继2002年第五次全国环保会议上提出要把环境保护工作摆到同发展生产力同等重要的位置之后，对环境保护重要地位的进一步阐述。实现“并重”的途径，并不是把两者割裂开来，而是要更加有机地结合起来，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。这正是以保护环境优化经济增长的核心内容。
第二个转变强调，环境保护和经济发展要同步。在第二次全国环保会议上，国家制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的指导方针，对在工业化、城市化进程中避免环境质量急剧恶化发挥了积极作用。但是，在重经济增长轻环境保护的思想影响下，在以环境换取经济增长为主的时期，实现“同步”是难以做到的，必然出现“老账未还、又欠新账”的局面，难以从根本上摆脱“先污染后治理”的状况。只有全面落实科学发展观，坚持走以保护环境优化经济增长的路子，“同步”这个美好的愿望才能转化为现实，环保工作才能改变消极被动的事后补救状况，形成积极主动的事前预防格局。
第三个转变强调，运用综合手段解决环境问题。由于重经济发展轻环境保护，环保工作一直难以得到全社会的充分理解和广泛支持，从客观上也容易导致更多地采用行政办法保护环境。只有环境保护与经济增长“并重”，环境保护真正成为优化经济增长的重要手段，环保工作才能得到各方面的积极呼应，才有条件更多地综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。同时，更要看到，第三个转变对环保工作提出了更高更新的要求，那就是自觉遵循经济规律和自然规律，全面提高环境保护工作水平。
从三个转变的关系来看，第一个转变既是核心又是途径，第二个转变既是目标又是模式，第三个转变既是手段又是基础。三个转变是全面落实科学发展观的必然产物。推进历史性转变，必须摈弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持走以保护环境优化经济增长的路子。
二、推进历史性转变的重大意义
十六大以来，党中央提出了树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想；提出建设资源节约型、环境友好型社会，加快转变经济增长方式，大力发展循环经济；要求明确不同区域的功能定位，形成各具特色的区域发展格局。这一系列战略决策表明，我国环境与发展的关系正在发生重大变化。环境保护成为现代化建设的一项重大任务，环境容量成为区域布局的重要依据，环境管理成为结构调整的重要手段，环境标准成为市场准入的重要条件，环境成本成为价格形成机制的重要因素。这些重大变化，标志着我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。可以说，推进历史性转变是时代要求和人民愿望的体现。
第一，全面落实科学发展观，要求加快推进历史性转变。全面落实科学发展观，必须坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量。我国人口基数大，人均资源相对不足，生态环境脆弱。粗放型经济增长方式不仅使经济发展质量难以提高，资源环境也不堪重负。我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8—9倍。国内外经验表明，加强环境保护是优化经济结构、转变经济增长方式的重要手段。从20世纪70年代开始，日本通过执行严格的环境政策，促进了经济结构调整，仅用了十几年时间就基本解决了产业污染问题，经济质量也迅速提高。我国太湖的五里湖污染治理投入了25亿元，带来的土地增值可以产生50亿元以上的直接经济效益，既美化了群众的生活环境，又拉动了经济增长。
第二，全面建设小康社会，要求加快推进历史性转变。加强环境保护是全面建设小康社会的重要目标之一。“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求，到2010年，在GDP年均增长7.5%的同时，单位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%。这是约束性的指标，是必须实现的目标，具有明确的政策导向。如果继续沿袭以牺牲环境换取经济增长的老路，不仅环保目标难以实现，还将影响经济社会发展全局。因此，我们必须加快推动历史性转变，确保全面建设小康社会目标的顺利实现。
第三，构建社会主义和谐社会，要求加快推进历史性转变。人与自然和谐发展，是和谐社会的重要组成部分。人与自然的矛盾越尖锐，环境保护在构建和谐社会中的地位就越重要。近年来，环境问题已严重影响到社会稳定。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，至今年4月底，由国家环保总局直接指导处理的各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势。因此，环保工作必须加快推动历史性转变，下大力气解决涉及人民群众利益的突出环境问题，有效化解各类环境矛盾和纠纷，维护社会和谐稳定。
第四，环保事业蓬勃发展，要求加快推进历史性转变。经过30多年的努力，我国环保事业取得重要进展。随着经济规模的不断扩大，环境压力持续增加。当前和今后一个时期，我国环境问题日益严重与增长方式转变缓慢的矛盾突出，协调经济与环境关系的难度越来越大；人民群众改善环境的迫切性与环境治理长期性的矛盾突出，环境问题成为引发社会矛盾的“焦点”问题；污染形势日益严峻与国际环保要求越来越高的矛盾突出，环境与发展空间的关系受到挑战。我们必须以更高的层次、更宽的视野看待环境问题，从经济社会发展的全局准确判断环境形势，从全面建设小康社会的目标看待群众环境需求，在再生产的全过程中全面防控环境污染，加快推动历史性转变。
我们正在推动的历史性转变，是一个具有中国特色、基于中国国情、符合发展实际、融入发展全局的转变，是承上与启下相连、希望与困难同在、机遇与挑战并存时期的转变。我们必须以更大的决心和勇气，加快转变的进程。
三、推进历史性转变的重大措施
推进历史性转变是一项巨大的系统工程，是一项长期而艰巨的任务。要完成这一任务，当前和今后一段时间，各级环保部门应从以下几个方面着力：
第一，必须坚持预防为主、综合治理，建立和完善全方位防范污染的体系。要把防范污染作为优先措施，将生产领域的“防”与流通、分配、消费领域的“防”相结合，将建设项目中的“防”与经济社会发展源头的“防”相衔接，加大经济结构调整的力度，坚决淘汰严重浪费资源、污染环境的工艺、设备和落后生产手段。大力推进清洁生产，从生产的全过程控制污染。要把环境影响评价作为经济管理的一个重要手段，作为市场准入的一项重要制度，严格执行建设项目环境影响评价，认真做好规划方案环境影响评价，积极探索重大决策的环境影响论证，严格把好新增污染这个关口。国家提出要根据资源环境承载能力和发展潜力，对不同区域实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。这是防范环境问题、减轻环境压力的战略举措。要依此确定不同区域的环境“准入门槛”，设置不同区域的产业淘汰和污染治理政策。要使环境污染防治与生态保护建设相结合，通过生态治理，扩大环境容量，提高环境承载能力。
第二，必须坚持全面推进、重点突破，切实解决危害人民群众利益的突出环境问题。国务院为此提出了七项重点任务，即以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治；以强化污染防治为重点，加强城市环境保护；以降低二氧化硫排放总量为重点，推进大气污染防治；以土壤污染防治为重点，加强农村环境保护；以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护；以核设施和放射源监管为重点，确保核与辐射环境安全；以实施国家环保工程为重点，推动解决当前突出的环境问题。在落实这些重点任务的同时，要把水、大气、土壤等污染防治作为重中之重，把保障群众饮水安全作为首要任务。强调污染防治绝不是回到“三废”治理的原点，而是环保工作的战略重组，是做强做大环保事业的重大举措，是污染防治工作质的飞跃。同时，抓重点并非只谋重点不顾全面，而是要以重点带动全局。
第三，必须坚持优化发展，严格控制污染物排放总量。总量控制是减少环境污染的“总闸门”，也是推动以环境优化经济增长的重要力量。要通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染“总量”保持在环境容量允许的范围内，使产业结构与区域环境容量相适应。要做到“五落实”：把总量控制指标落实到重点行业的结构调整中，依靠淘汰落后生产能力腾出总量；落实到重点流域、区域、城市、海域的污染治理中，依靠环保工程减排总量；落实到城市群的建设规划中，依靠优化发展降低总量；落实到重点企业的发展中，依靠清洁生产削减总量；落实到建设项目环评审批中，依靠“以新带老”消化总量。要通过强化限期治理、排污收费、排污许可证等管理措施削减总量。要科学合理地利用环境容量优化经济结构和产业布局，在满足环境容量、实现环境目标的同时，为经济建设提供发展空间。
第四，必须坚持机制体制创新，充分运用法律、经济、技术和必要的行政手段保护环境。要积极配合有关部门，完善有利于环境保护的价格、税收等政策，积极促进污染外部成本内部化；坚持“污染者付费”，推动落实城市污水和垃圾处理收费政策；充分发挥市场机制在污染治理中的作用，努力提高污染治理水平和资金使用效率；扩大环境信息公开范围，健全社会监督机制，鼓励公众参与。要加快科技进步，提高环境管理水平，着力攻克科技难关，提高自主创新能力。依法保护环境是难度最大、效果最好的手段。要切实把环境保护纳入法制化轨道。环保部门的权威来自于执法监督，执法监督的基础在于环境监测。环境监测预警体系和环境执法监督体系是做好环保工作的根本保证，也是各级环保部门的立足之本。要按照数据准确、代表性强、方法科学、传输及时的要求，建设先进的环境监测预警体系，做到全面反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类环境突发事件，满足环境管理需要。要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，建设完备的执法监督体系，不断提高环境保护能力。各级环保部门要挺直腰杆，敢于碰硬，坚决查处环境违法行为，不管涉及谁，都要一查到底，决不手软。
第五，必须坚持实行环境目标责任制和责任追究制。一是将环境质量、污染物排放总量、重点环保工程等各项目标和任务分解到各级政府，一级抓一级，层层抓落实，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。二是对主要污染物的削减情况进行严格考核，做到每半年公布一次，年终检查一次，五年全面验收一次。最近，中组部在地方党政领导班子和领导干部综合评价体系中，已将环保指标列入干部实绩分析评价要点。这是干部任用制度的重要改革，也是落实领导干部环保责任的重大举措。要以此为契机，推动环境目标责任制的全面落实。三是实行严格的环境保护问责和奖惩制。2006年初，监察部和国家环保总局联合发布了《环境保护违法违纪处分暂行规定》。要结合落实这个规定，对未完成任务、环境质量恶化、发生重大污染事故的责任人追究责任。要通过干部环保实绩考核和责任追究，让那些不重视污染防治工作的领导干部，没有完成年度任务的领导干部，得不到提拔重用；让那些漠视环境法律法规的领导干部付出应有的代价。
