新闻背景
今年9月27日，甘肃省人大常委会通过《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》。这个地方性法规已经施行了6年，此次修改涉及20多条，并新增一些内容。其中，备受关注的是《立法程序规则》第四条：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”
将公民可以提出立法建议项目写进地方法规，这在甘肃省是首次，在全国也尚无先例。有法学专家认为，允许公民参与立法过程，包括参与论证、听证，提出立法建议项目，或者参与起草法律文本，法律上称之为“公民立法”。“公民立法”区别于传统的立法机构立法、委托立法以及专家立法等方式。地方法规作出如此规定，对保障公民有序的政治参与，意义是十分明显的。
邱炯 绘
公民还可以参与法规草案起草
“公民个人不仅可以提出立法建议项目，还可以参与起草法规草案。”甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌说。
这次修改通过的《立法程序规则》规定：“省人民代表大会常务委员会、省人民代表大会专门委员会对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面重要立法事项，可以组织起草法规草案，也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。”杨兴昌说：“以前，我们委托兰州商学院、西北师范大学法学院起草了《甘肃省村务公开条例》、《甘肃省消费者权益保护条例》等地方性法规。以后，如果有合适的机会和人选，我们将委托公民起草地方性法规。”
《立法程序规则》还规定，在法规案审议期间，“各机关、组织和公民对法规案的意见或者建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向常务委员会法制工作委员会提出，由法制工作委员会负责收集、整理”；人大常委会会议审议法规案时，“经主任会议决定，可以邀请全国和省人民代表大会代表、省人民代表大会常务委员会立法顾问和立法联系点负责人列席会议，可以组织公民旁听全体会议。”
同时，公民还能参与对地方性法规的修改、评估。据介绍，去年，甘肃人大在修订《甘肃省农业机械管理条例》时，就派了工作人员下去，找拖拉机司机问、找农户问，广泛征求民意。“一些公民向我们提出了不错的建议，我们有选择性地吸收、采纳了一部分。”杨兴昌说，“在对法规实施评估时，我们也邀请公民参与，提意见和看法。”
“有了渠道，水才能流过来”
为什么要将“公民立法”写进法规？杨兴昌说，这一方面表明了人大立法机关尊重民意、听取民意，在立法中体现人民的意志和人民当家做主的权利，也体现了我国政治制度的优越性；另一方面，以法规形式明确公民有提出立法建议项目的权利，并规定了参与立法的具体渠道，这将让更多有意识、有能力的公民参与到立法过程中来，加快法制建设进程。“有了渠道，水才能流过来，民意表达才能更顺畅。”
“公民提出立法建议项目，这是和谐社会建设的应有之义。”参与起草《立法程序规则》修正案的兰州理工大学法律系副教授张有亮说，“和谐社会提倡一种公民参与的精神，立法参与正是对此的一个有力诠释。目前，一方面公民民主参与的意识不断觉醒，另一方面信息的渠道逐渐畅通，公民参与的信息源瓶颈已经大大缓解。”
其实，2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》对公民参与立法也有规定，如“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”；“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”
相对而言，甘肃省人大这次修改通过的《立法程序规则》又向前迈进了一步，公民参与立法渠道更通畅、保障更有力，使“公民立法”这个概念更加凸显出来。
公民参与彰显“公民意识”
公民有没有参与立法的热情？公民有没有参与立法的能力？答案是肯定的。在民间，从来不乏关心时事、热心公益的人。兰州大学经济学院教师徐辉就是其中一位。当年提出立法建议时，她还是在读的硕士研究生，她提交的立法建议与黄河有关。
近年来，甘肃黄河段由于历史欠账多、污染物总量大、资金投入不足、老企业污染治理难度大等原因，污染较为严重，污水年排放量达2.12亿吨。作为兰州本地人，徐辉感到心痛。“既然可以依法治国，为什么不可以依法治水呢？”写硕士毕业论文时，徐辉决定将方向定为“如何用法律的手段进行黄河甘肃段污染防治”。
恰好，当地报纸刊登了省人大常委会征集立法建议的通告。她眼前一亮，想尝试一下，于是花了一个多月的时间，赶在截止日期前将一份长达70多条的《黄河甘肃段水污染防治办法》建议稿送到了省人大常委会法工委。杨兴昌说：“我们研究后觉得不错，就将她的建议稿列入了《甘肃省人大常委会2003—2007年立法规划》中。”一份公民的建议稿被列入立法规划，这在甘肃省还是第一次。
杨兴昌还举了两个例子。2000年，甘肃省白银市农业局的一位职工向法工委提出了比较系统的防沙治沙的建议，建议的很多内容被吸纳到甘肃省防沙治沙的地方性法规中。兰州市的一位老人想捐献人体器官，却被很多医院以无法律依据为由拒绝。他拿着一个纸片找到法工委，纸片上草草地写满了有关器官捐赠的立法建议。杨兴昌说：“经过完善、加工，我们也将这个建议列入了五年立法规划中。”
甘肃省委政策研究室的肖光畔说，党的十七大报告明确要坚定不移发展社会主义民主政治，还提到要加强公民意识教育。甘肃省人大修改通过的《立法程序规则》，就是对“公民意识”的彰显。 (记者 曾华锋)
