《纲要》提出，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。为什么一定要守住18亿亩耕地红线？未来造成耕地减少的因素主要有哪些？守住红线，关键在哪里？

    意义重大——实现粮食基本自给 保持农村社会稳定

    首先，是确保中国粮食安全的需要。实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。因此，保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。

    其次，是保持农村社会稳定的需要。耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，给农村社会稳定埋下隐患。

    另外，坚守18亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。实施土地用途管制制度，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，同时减少土地过度开发所带来的生态问题。

    形势严峻——耕地总量逐年减少 后备补充能力有限

    目前，全国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40％。“人增地减”已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。

    目前，造成耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁，补充耕地主要是开发、整理和复垦三项因素。但受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响，未来耕地补充的能力有限。从土地开发看，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。从土地整理和复垦看，受资金、政策等条件的限制，通过建设用地的整理复垦补充耕地的规模有限。

    首要任务——严格控制耕地流失 确保耕地占补平衡

    《纲要》明确指出，严格控制耕地流失是保护耕地的首要任务，包括严格控制非农建设占用耕地、严格禁止擅自实施生态退耕、加强对农用地结构调整的引导以及加大灾毁耕地防治力度等。

    《土地管理法》规定，用地单位必须履行耕地占补平衡的要求，只要切实执行，非农建设占用耕地就可避免造成耕地净减少。因此，未来造成耕地减少的因素主要包括生态退耕、农业结构调整和灾害损毁三个方面。从生态退耕看，为减少因生态退耕造成的耕地减少，国务院2007年发布了关于完善退耕还林政策的通知，要求原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。因此，规划期间不会因生态退耕造成耕地的大量减少。从农业结构调整减少耕地看，由于农业结构调整导致耕地减少和增加并存，规划期内通过采取多种措施，引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行，确保不因农业结构调整减少耕地保有量。从灾害损毁耕地看，主要受自然灾害和防灾能力的影响。规划期内随着水利、地质灾害防治等工程设施的增加和完善，以及及时复垦灾毁耕地，灾毁耕地数量会有所减少。规划期间力争将因灾损毁减少的耕地控制在1100万亩以内。

    上述分析表明，在严格控制耕地流失的前提下，到2020年守住18亿亩耕地红线是完全可行的。（夏 珺 于 猛）