行政复议，为解决“官民”纠纷提供便捷高效之路
新华社北京１０月１２日电(记者陈菲)２００９年５月，山东省临沂市一位叫张全的村民，因不满县政府为他人颁发集体土地使用证而导致自家部分宅基地被占用，向临沂市政府提出了行政复议申请。经临沂市政府审查，最终撤销了县政府为他人颁发土地使用证的具体行政行为。
这只是中国行政复议制度建设过程中的一个细微缩影。到今年１０月１日，行政复议法整整施行十周年，通过这一制度，我国十年中化解“官民”纠纷７７万多件。在当前我国社会矛盾凸显期，作为“民告官”的法定途径之一，行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾、加强行政监督过程中，正发挥着越来越重要的作用。
行政复议化解“官民”纠纷逐年增多
国务院法制办统计数据分析表明，近几年，在土地征收、房屋拆迁、工伤认定、社会保障、信息公开、环境保护、治安处罚等社会热点领域，通过行政复议化解的行政纠纷数量不断增加。
２００８年，国务院共收到各类行政复议申请８６６件，比２００７年的７０１件增长了近２４％，比２００６年的４８５件增长了近９０％。而全国的行政争议，近３年每年平均增长１０％。增幅较大的省份有安徽、辽宁、黑龙江、河北、内蒙古等。国务院部门增幅较大的有国土资源部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、工商总局等。
“现在，在一些新型案件中，通过行政复议解决问题的现象也在逐渐增多。”国务院法制办有关负责人介绍说。
２００７年，北京首信律师事务所律师孙勇公开质疑交强险存在“暴利”，并就此向中国保监会提出行政复议。
２００９年，上海的一位律师向财政部提出了行政复议申请，再次要求公开４万亿元财政计划及中央财政预算和决算草案。
国务院法制办有关负责人说：“随着我国法制建设进程的不断推进，人民群众对行政复议制度的了解和信赖程度在不断提高，开始注重运用行政复议依理性维护自身合法权益。”
在每年约８万件的行政复议案件中，有近三分之一的行政行为被“纠错”。与此同时，许多行政行为被认定为无误的案件，行政复议机关也会对行政当事人摆事实、讲法律，消除当事人的疑惑，化解争议。
“通过行政复议，使一大批复杂的行政争议在基层得以及时化解，密切了政府与人民群众的关系，维护了政府在人民群众心目中的形象。行政复议正在成为化解行政争议的重要渠道。”国务院法制办有关负责人说。
便民、高效，新时期行政复议救济功能突显
１９９０年１２月，为了配合行政诉讼制度的实施，国务院通过了《行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定。１９９９年４月，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。
“复议制度的出现，最初是作为一个政府内部的层级监督制度来设计的，目的是为了推进政府依法行政，加强政府内部制度的监督。现在，随着形势的发展，这一制度在实现监督功能的同时，越来越突显其救济功能，在维护百姓合法权益上越来越发挥着重要作用。”中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授说。
当前，我国正处在经济转轨、社会转型期，社会矛盾凸显。行政争议，也就是百姓通常理解的“官民”纠纷，作为社会矛盾的一个主要方面，呈现出一种多发多样的趋势，情况复杂，处理困难。
为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性，２００７年，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
根据行政复议法、行政复议法实施条例的有关规定，老百姓申请行政复议，包括参加行政复议案件的审理都非常方便。受理审理案件也很快，一般案件两个月审完。此外，行政机关审理行政案件还不能收费。这些规定都为百姓申请复议提供了便利。
济南市历城区的李德六，几年前曾经为解决与他人的房产纠纷，找关系、打官司，忙活了半年，事情也没个结果。后来，他向山东省法制办公室复议应诉处提出行政复议，不久有关部门就撤销了他人通过隐瞒事实获得的集体土地使用证。
李德六说：“没想到不用一分钱，就直接澄清了问题，少走了很多弯路。这都得益于行政复议。”
“我们中国的百姓，不到不得已是不愿意和政府机关对簿公堂的。而行政复议是在政府内部解决行政争议，相对行政诉讼而言，不容易伤和气，双方都能接受。”胡锦光教授说。
行政复议制度不仅便捷、高效，还具有一个突出特点：不仅能对行政行为的合法性进行审查，而且还能对其合理性审查。与之相比较，行政诉讼除行政处罚显失公平外，一般只能进行合法性审查，不能进行合理性审查。
胡锦光说：“行政复议在制度设计上的优势，适应了当前形势的需要，应该成为也必然能够成为解决行政纠纷，化解百姓和政府之间矛盾的主渠道。”
机遇与挑战并存，行政复议体制机制亟待改革完善
随着我国社会主义法治建设进程的不断推进，行政复议工作在发展上也面临的前所未有的机遇和挑战。
从政府到百姓，法治理念都在不断得到加强。政府更加注重依法行政，出现错误也越来越勇于承担责任、改进改正。百姓对通过法律手段解决现实生活中的各种矛盾和问题的期待和要求也越来越高。行政复议的重要性越来越得以突显。
然而，在实践中由于种种原因，行政复议还没有完全发挥出其应有的作用。我国每年行政复议案件数还略少于行政诉讼，而有的国家两者之比近１０∶１，甚至达到２４∶１。同时，我国现有７０％左右的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼。
对此，专家认为主要原因在于行政复议在体制、机制上还需要进一步改革和完善。
“由于行政复议专业性比较强，复议机关不好确定，再加上宣传不够，很多百姓还不了解，甚至不知道行政复议制度。”胡锦光教授说。
“从机制上看，复议案件原则上实行书面审理制度，老百姓向复议机关递交书面申请后，就是等待一纸结果，在程序上不够公开透明。虽然，行政复议法实施条例施行后，改进了审理方式，引入了实地调查核实证据、听证等方式，这些都还需要一个过程来完善。”胡锦光说。
此外，胡锦光表示，当前个别部门“有人没案办”和多数地方“有案没人办”的情况并存。这种行政复议力量配置上的不合理，也应尽快改善。
据了解，我国现有行政复议权的机关有１．８万多个，省、市、县三级政府专职复议人员仅有１５３２人；省一级政府专职行政复议人员平均有５.２个，地市一级政府平均有２.２个，县一级政府平均仅有０．２人。但我国发生的行政争议，９０％以上在市县两级政府。
２００８年，国务院法制办开始在北京、黑龙江等十个省份进行行政复议委员会的试点工作，探索行政争议体制机制创新。同时，在案件审理上，逐步吸收专家、学者等外部力量参与全过程，增强行政复议的公信力和透明度。
“既然是试点，就应该有所创新，为进一步完善复议体制机制积累经验。”国务院法制办有关负责人表示，下一步将很快启动行政复议法的修改研究工作，“因为，一些重大问题还要靠完善行政复议法来解决。”
通过行政复议我国十年办理“官民”纠纷案件逾７７万件
新华社北京１０月１２日电（记者陈菲）记者１２日从国务院法制办、中国法学会行政法学研究会联合召开的纪念行政复议法施行十周年座谈会上获悉，十年来，各级行政复议机关共办理行政复议案件７７万多件，行政复议化解行政争议的作用日趋明显。
据了解，在这些行政复议案件中，做出维持决定的约３５万件，纠正违法或者不当行政行为的１１万余件，通过调解、和解等方式有效化解争议的约１５万件。约７７％的行政复议案件实现了“案结事了”，当事人不再提起行政诉讼。约９０％的行政复议案件发生在市县两级，超过８５％的行政复议案件在基层得到及时妥善处理，基本实现了将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的目标，有效地促进了社会和谐稳定。
当前我国正处在社会转型期，行政争议数量较大，矛盾复杂，时常伴有群体性因素。特别是土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域问题集中，矛盾突出，处理难度很大。国务院法制办主任曹康泰表示，各级行政复议机关一定要站在全局和战略的高度，准确认识和把握行政复议工作面临的新形势，进一步增强做好行政复议工作的责任感和使命感，充分发挥行政复议制度在加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用。
曹康泰表示，要在健全和完善我国行政争议解决机制，实现行政复议与信访、行政诉讼的有效衔接与配合的基础上，进一步创新行政复议制度、体制、机制。积极稳妥地推进以政府主导、专业保障、社会参与为主要内容的行政复议委员会试点工作。建立健全外部力量参与审案机制，程序公开透明机制，丰富案件审理方式，实现结案方式的多样化。在进一步总结实践经验的基础上，抓紧启动行政复议法的修改工作。并要坚持把行政复议能力建设放到突出位置抓紧抓好，重点解决基层行政复议人员严重不足问题，逐步推行行政复议人员资格制度。
近年我国环境行政复议案件呈急剧增加趋势
新华社北京１０月１２日电（记者陈菲）环境保护部副部长潘岳１２日在纪念行政复议法施行十周年座谈会上介绍说，近年来，环境保护部环境行政复议案件数量呈急剧增加的趋势。
据介绍，２００４年以前环境保护部行政复议案件平均每年１－３件，２００５年开始案件数量急剧增加，２００９年前１０个月来已办理６３件，是２００７年以前办理案件数的总和。其中一半以上是群体性复议案件，较为典型的是一些由城市基础设施建设引发的群体性案件。
潘岳说，实践表明，环境行政复议案件背后反映的往往是政府综合决策的问题，是一个矛盾混合体，常涉及规划、商品房开发、经济补偿与拆迁、环保与人体健康的关系等多方面问题。环境行政复议案件多涉及环境技术问题，难以认定，同时在复议案件审理中出现一些新情况、新问题，如群众争议较多的建设项目环境卫生防护距离、电磁辐射健康影响指标等，现行法律规定不明，标准不尽合理，增加了审理难度。
潘岳认为，如果能在影响公众环境权益的发展规划、大型工程实施前举行听证会，让公众充分发表意见，增强行政决策过程的透明度，就能从源头上化解许多环境争议的产生。
潘岳表示，目前，有些环境立法还存在审批条件笼统原则、许可程序模糊不清等问题，在建设项目环评审批、环保设施“三同时”验收、排污许可证核发等方面较为突出。因此，要从源头上预防和减少行政争议和复议案件，还必须完善相关立法，进一步明确审批条件，细化许可程序，减少自由裁量，规范环境执法行为。
专家建议：从五个方面完善我国行政复议制度
新华社北京１０月１２日电（记者陈菲）中国法学会行政法学研究会会长应松年教授指出，随着经济、社会的发展，我国行政复议制度还不能满足时代的要求，迫切需要改革和完善。
在１２日召开的纪念行政复议法施行十周年座谈会上，应松年教授指出，从行政复议目前情况看，相对于行政复议制度内在的功能和作用，相对于当前社会普遍存在的行政争议的数量，我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来，申请行政复议的数量还不如提起行政诉讼的人多，和信访的人数相比也相差较大。
“在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要的途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。”应松年说。他认为，应从五个方面来进一步完善我国行政复议制度建设。
首先是切实落实行政复议法规定的、应该遵循的“公正”原则。必须保证行政复议机构和人员的中立地位，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响。
第二，扩大行政复议的受案范围。除法律另有规定外，行政机关影响公民权利的行为应该都纳入行政复议的范围。
第三，在程序方面，要坚持以听证方式公开审理为原则，除国家机密、商业秘密、个人隐私外，凡当事人要求，或行政复议机关认为应公开的，都应以听证方式公开审理。为提高效率，可设简易程序。
第四，严格行政复议人员的资格管理。为提高行政复议的质量，对行政复议人员应该实行资格管理制度，建议行政复议人员应通过司法考试，以确保行政复议人员的法律素质。
第五，理顺行政复议与行政诉讼的关系，包括受案范围、被告问题等等。
应松年呼吁把行政复议法的修改提上日程，使行政复议制度成为我国解决行政争议的主渠道，成为维护社会安定团结、构建和谐社会的重要法律制度。
新闻背景：行政复议
新华社北京１０月１２日电（记者陈菲）全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰１２日在纪念行政复议法施行十周年座谈会上，介绍了我国行政复议制度的相关内容和作用。
据信春鹰介绍，从新中国成立初期开始，行政复议制度就开始逐步建立，并先后在财政、税收、海关等领域实行。随着我国民主法治建设的不断深入，到１９９０年底，我国已经有１００多部法律和行政法规规定了行政复议。１９９０年１２月，为了配合行政诉讼制度的实施，国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定，促进了行政复议制度的发展。１９９９年行政复议法通过并实施。
信春鹰介绍，在行政复议法实施之前，行政复议的范围限于法律、法规规定的涉及人身权和财产权的具体行政行为。行政复议法根据民主法治建设的新要求，扩大了行政复议的范围。只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，都有权向行政机关提出行政复议申请。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章之外的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时一并向行政复议机关提出对该规定的复查申请。
根据行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。“这一制度可以在一定程度上克服地方保护或者行业保护的弊端，提高争议解决的公平与效率。”信春鹰说。
在申请形式上，行政复议可以书面申请，也可以口头申请。在申请时限上，行政复议法规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。行政机关受理行政复议申请，不得向当事人收取任何费用。
“与行政诉讼所提供的司法救济相比，它更及时、更方便、成本更低。”信春鹰说。
