给违规发放津贴补贴戴上“紧箍咒”
新华社北京７月３１日电（新华社记者陈菲、刘奕湛、徐博）８月１日起，由监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署共同颁布的《违规发放津贴补贴行为处分规定》施行。
专家普遍认为，规定的出台把党内规定转化为政府规章，进一步增强了约束力，对违规发放津贴补贴行为敲响了警钟，建议加大执行力度，切实给违规者戴上“紧箍咒”。
违规发放津贴补贴未得到较好治理
“这次四部门联合出台处分规定，说明当下违规发放津贴补贴的现象普遍存在，有一定的针对性。”中国社会科学院法学所宪法、行政法研究室主任周汉华说。
近年来，中央加强了“小金库”清理以及违规发放津贴补贴查处工作，但违反规定敢于触碰“红线”者屡见不鲜。
２０１３年６月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作２０１２年度审计报告时说，对５３户中央骨干企业的审计调查发现，一些企业违规发放补贴、购买商业保险等达到５．５７亿元。
２０１２年５月，有网帖曝光称，重庆合川区草街街道办以“扑火费”等名义，向部分干部发放金额不等的“补贴”，引发网民热议。
２０１１年底，广东省纪委向广东省政协十届十七次常委会议通报，２０１１年广东全省共查处违规发放津贴补贴单位４２个，涉及金额３７６万元。
“国家从设置公务员制度以来，很早就在强调禁止违规发放津贴补贴，国务院有关部门也有类似规定，但都没有得到很好执行，违规发放津贴补贴行为并未得到较好治理。”国家行政学院教授竹立家说。
２００９年中央纪委发布《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，２０１２年３月印发《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，以及２０１３年２月下发的《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，都对违规发放津贴补贴等行为作出禁止性和处分性规定。
“问题没有得到较好治理，原因就在于违规成本太低，一些机关单位财务制度不公开不透明，缺乏有效监督。”竹立家在调查研究后发现，去年有近六亿元的财政资金在体制外循环，一些机关单位的“一把手”把这些资金放在“小金库”里使用，怎么使用领导说了算，非预算运行管理。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，这些“隐性福利”要么拿公共财政资金发福利，增加纳税人负担；要么拿预算外资金发放，以权谋私，已经成为“腐败福利”或者“隐性腐败”。
规定出台有利于治理违规发放
四部门联合发布的规定，把国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等津贴补贴统一纳入规定监管的范围。
“这是一个很广泛的定义，适用对象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治以各种各样名目发放的津贴补贴或福利好处。”中国政法大学法学博士龙凤钊对记者说。
龙凤钊介绍，规定列举的责任范围，不仅将行政机关公务员纳入，也把法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中参照公务员管理的工作人员纳入进来。
“现实中，很多有‘创收效益’的事业单位，违规发放情况比行政机关有过之而无不及。以至有些人认为事业单位效益、福利比行政机关好，违规发放津贴补贴的风险相对较小。本规定将此纳入，有利于治理事业单位这一问题。”龙凤钊说。
规定明确，有“在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后，继续开支相关职务消费和福利费用”“以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴”等十二种行为之一的，将给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
规定强调，有违规发放津贴补贴行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违规发放津贴补贴行为的个人，应当承担纪律责任。
竹立家认为，规定的出发点很好，但从处分力度来讲，还是偏轻。“很多纪律处分以及行政处分对一些违规者来讲，起不了多大作用。尤其像‘以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人’的行为，触犯法律的必须移交司法机关处理，不能仅仅停留在行政处分层面一罚了之。”竹立家说。
专家担心实施有难度建议加大执行力
“规定涉及的面很广，有很强的概括性，立意也是很好的，但实施起来会有一定的难度。”周汉华坦言。
他认为，从体制机制上讲，公务员工资收入构成薪酬体系当中工资占较小部分，很大部分是各种津贴补贴，这就对一些津贴补贴的发放是否违规难以确定。这种薪酬体系历时较长，现象比较普遍，很多情况下被认为是约定俗成的东西。
“由于公务员工资制度不合理，总体收入偏低，部门、地区、职位实际收入差别较大的情况，通过一些虽然违规但却有合理性、必要性的津贴补贴来弥补，实际上获得人们的一定理解和支持。因此规定需要结合工资收入分配制度的整体改革，在目前情况下，也只能以部门规章的形式做试验性推进。”周汉华说。
周汉华指出，规范政府部门的政策法规很多，关键要看执行。治理违规发放津贴补贴，需要实现公务员阳光工资，改变收入构成，让津贴补贴项目越来越少，简化收入构成项目。另外，规定的出台还需要配套系统的细则，防止出现漏洞。
“最根本的还是要收紧公家的‘钱袋子’，进行公共财政预算改革。”竹立家强调，在加强规定执行力的同时，呼吁法规施行后各级人大要发挥切实作用监督规定的实施，“没有一个制度性监督平台，很多规定就可能流于形式。”
龙凤钊认为，作为一个部门规章，规定的法律位阶过低，在诉讼制度上只具有参照效力，面对违规发放津贴补贴问题，可能显得力不从心。他建议在将来摸索成熟的情况下，尽快将规定内容上升为法律。
