2008年10月23日，国家人口计生委和中国社会科学院举行改革开放与人口发展论坛。
[中央党校副校长 石泰峰]尊敬的各位领导，各位来宾，女士们、先生们。今年是中国改革开放30周年。30年来，我国经济社会全面进步、综合国力显著增强、人民生活水平不断提高。这30年，也是我国在人口发展事业上取得重大进展的30年。30多年前，中国城乡开始大力推行计划生育，1978年“计划生育”写入宪法。中国人口的有效控制和中国经济的快速发展已成为举世共睹的“两大奇迹”。
图为中央党校副校长石泰峰做《法制建设与人口发展》的主题演讲。（中国政府网 陈涛 摄）
实行计划生育使占世界人口20%的13亿中国人的生存状态得到了很大改善。30年来，坚持推行计划生育基本国策，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步；进入新的发展阶段，既是依法治国的重要内容，也是中国特色人口发展道路的必然要求。
回顾改革开放30年人口和计划生育工作的发展历程，从法制建设的角度来看，我国走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路。为缓解人口过快增长的压力，在改革开放初期，我国提出了计划生育政策并开始大规模实施。虽然在1978年将计划生育写入了宪法，但只有原则性的一条。可以说，当时我国人口和计划生育工作具有两个基本的特点。
第一个特点是宪法原则指导下的政策调控行为，或者说，是以政策调控为主的行政管制行为。那时候还没有专门的具体法律来调控计划生育，主要是依据党和国家有关部门的政策开展工作。
第二个特点就是宪法原则指导下的地方性法规调控。人口计生工作有关的法规，不是从中央搞起来的，而是地方先行一步。1980年，广东省出台第一部地方计划生育条例。然后，各省人大陆续制定地方性法规来规范这项工作。但是，这些地方性立法，主要是规定公民要履行计划生育义务，对公民权利保护的规定不是太多，对政府依法行使权力的要求也比较少，重在强化政府管理层面立法。
随着我国逐渐从计划经济转向市场经济，并提出依法治国基本方略，特别是提出建设法治政府的目标，这一系列的条件环境变化决定了人口计生工作要转型，要纳入法治的轨道。2001年12月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《人口与计划生育法》。《人口与计划生育法》的颁布和实施，标志着人口计生工作进入到法律调控的阶段。《人口与计划生育法》同过去地方先行制定的计划生育法规相比，更加突出了对公民权利的保护，突出了对政府依法行使权力的规范，体现了政府行使权力的价值取向的重大转变，真正体现了尊重和保障人权的理念，体现了权利、义务的统一。
经过三十年的探索与实践，人口和计划生育法制建设取得了显著的成绩。在计划生育领域，制定了《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》、《流动人口计划生育工作管理办法》、《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》、《计划生育技术服务管理条例实施细则》、《计划生育技术服务机构执业管理办法》等一系列法律法规和部门规章。对建立和完善人口和计划生育这一导向政策体系，健全稳定低生育水平的社会管理与公共服务体系，以及建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制起到了举足轻重的作用。
在人口结构领域，通过《妇女权益保障法》、《未成年人权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等法律法规建立了特殊弱势群体保障体系和社会服务体系，通过《刑法》、《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》等法律法规，加大综合治理力度，有效遏制出生人口性别比升高势头。
在人口素质领域，通过《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》、《职业教育法》等法律法规，普及和巩固了九年义务教育，发展了职业教育，提高了高等教育质量。在劳动与就业领域，通过《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《就业促进法》等法律法规，为促进就业和人口的合理迁移创造了有利的制度环境。
在公共卫生、社会保障和社会福利领域，通过《医疗机构管理条例》、《关于实施农村医疗救助的意见》、《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》等法律法规，构建以预防为主的公共卫生服务体系，建立与经济发展水平相适应的社会保障体系。
可以说，以宪法为依据、《人口与计划生育法》为主干、有关行政法规、地方性法规条例以及规章为配套的人口和计划生育法制体系已经基本构建。特别是进入21世纪以来，各级政府和人口计生部门适应建立社会主义市场经济体制和建设法治政府的要求，认真贯彻落实有关法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，树立以人为本的理念，坚持依法行政，开展便民维权活动，积极探索人口和计划生育法制建设的规律和有效途径，为人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展发挥了重要作用。
由此可见，我国人口计生工作已经迈入法治化的轨道，这是我国人口计生工作进入新阶段转型的重要标志，也是全面落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。人口计生工作关系群众的生育、生产、生活，是重要的民生工程，要坚持以人为本，并通过法律、政策来保护好、实现好群众的合法权益。
回顾30年来中国人口和计划生育法制建设的历程，具有坚实的实践基础和鲜明的中国特色，有以下几个特点：第一，渐进探索，地方先行。1980年广东省出台第一部地方计划生育条例，至20世纪90年代初各省普遍制定地方法规或规章。地方先行立法，符合中国的实际，减少人口计划生育工作中实施的一些风险成本，并为此后国家立法提供了实践经验和可选择的模式。2001年《人口与计划生育法》的颁布实施，各地又根据《人口与计划生育法》的规定进行了全面修改和完善，促进了法制统一。
第二，法律引导，分类实施。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，因此国家立法只对涉及全局的重大问题作出原则规定，为地方制定完善人口与计划生育法规提供法律依据。比如生育政策的设计，既体现了国家的意志和宏观指导，也照顾了人民群众的生育意愿，并且根据《人口与计划生育法》的授权，实行多元化的生育政策，适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的国情。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，也主要由地方性法规作出规定。
第四、国家指导，群众参与。中国特色人口发展道路一方面坚持政府主导，将人口发展作为政府宏观调控的一项重要战略；另一方面又兼顾国家长远利益和群众眼前利益，扎根基层、服务群众，坚持国家指导和群众参与相结合的方针。广泛深入开展国情国策教育和普法教育，促进群众生育观念的转变和法制意识提高；尊重群众计划生育主体地位，推动计划生育村民自治和协会等公民社会建设，政府自觉接受社会各方面的监督。
第五、立足国情，改革创新。我国的计划生育法制建设既立足国情，总结了人口和计划生育事业改革、发展的成功经验，又积极借鉴国际社会的有益经验。强调综合治理，推动各部门、团体、组织共同参与，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。特别重视利用利益导向机制，统筹解决人口问题。
二、以科学发展观为指导，围绕“大人口观”加强法制建设，推动人口发展。
我国已经进入到促进人的全面发展的新阶段，在这个新的历史阶段，我国人口发展也呈现出前所未有的复杂局面：低生育水平面临反弹的现实风险，今后十几年，我国人口惯性增长势头依然强劲，每年净增人口800万左右；人口素质总体水平不高，难以适应激烈的综合国力竞争的要求；劳动年龄人口数量庞大，就业形势更加严峻；人口老龄化日益加重，社会保障面临空前压力；出生人口性别比居高不下，给社会稳定带来隐患；流动迁移人口持续增加，对公共资源配置构成巨大挑战；贫困人口结构趋于多元，促进社会均衡发展的任务十分艰巨。
人口问题不仅自身具有复杂性、长期性、综合性的特点，而且人口数量、素质、结构、分布与我国经济社会发展的水平和特点密切相关。面对这个复杂局面，要适应人口发展的需要、适应人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的需要，必须进一步完善人口发展领域的法制建设，这不但是为人口发展提供制度上的保障，更是责任政府和依法治国的必然要求。
依法治国，建设社会主义法治国家，既是当代中国社会发展的一个重要组成部分，又贯穿于当代中国经济社会发展的各个方面。要切实把经济社会发展转入到以人为本、全面协调可持续发展的轨道，就必须使政治、经济和社会生活的各个方面纳入制度化、法律化的轨道来调控，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要通过落实依法治国基本方略，使以人为本、全面协调可持续发展的要求，从理论形态进一步转化为制度和法律要求，成为人们行动的准则。依法治国体现了中国社会发展模式的新特点。
全面落实依法治国基本方略是统筹经济社会发展，促进人的全面发展的要求。只有经济的发展而没有社会的进步，就不是全面的发展。促进经济社会和人的全面发展，必须提高国家和社会的法治化水平，这是发展的题中应有之义。没有法治的发展，没有社会的法治化，很难实现真正意义的发展。如果说在改革开放初期，人口发展还可以主要通过政策调控和行政管制的方式来进行，还可以与法治保持某种不平衡状态的话，进入新世纪新阶段，人口发展已经越来越要求法治发展与之相适应。
促进人的全面发展，要求把社会的民主化、法治化摆在更加重要和迫切的位置。没有社会的法治化，人的全面发展是不可能实现的。依法治国基本方略将贯穿于促进经济社会和人的全面发展的各个方面，经济发展、社会发展和人的全面发展都需要法律来维护、保证和促进。
（一）在人口发展领域的法制建设中全面贯彻科学发展观，必须坚持以人为本。全面推进依法治国，完善人口发展领域的法制建设，必须坚持以科学发展观指导，促进经济社会和人的全面发展。以人为本是科学发展观的本质和核心，是社会主义法治的基本理念和根本要求。坚持以人为本，就是要在法制建设过程中把人民群众的利益放在至高无上的地位，关心人、尊重人、理解人，事事处处为人民的利益和需要着想，重视人的价值和尊严，不断满足人的多方面需求，促进人的全面发展。这也是我们全面推进依法治国的最高理念。
人类政治文明从人治走向法治，并不仅仅表现为法律数量上的增加和法律功能的扩展，不仅仅体现在对法律权威的崇尚，最根本的变化首先是法律价值的转换和创新，是法律对人的主体性，对人权的尊重和保障，是法治为满足人的全面需求和促进人的全面发展提供制度基础和法律保障。
我们的政府是人民政府，政府的一切工作都是实现和维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务是我们的根本宗旨。在人口发展领域推进法制建设工作，保障人的全面发展，其根本目的也是为了实现好、维护好最广大人民的根本利益。因此，必须把维护最广大人民的根本利益作为政府在人口发展领域法制建设的出发点，在工作中充分体现人民利益至上的基本精神，一切权力的行使都要服从人民利益，将人民的利益放在首位。
坚持以人为本，完善“大人口”的法律体系，要实现立法思路的转变：从关注调控人口数量，转向更加关注统筹解决人口问题，包括人口的数量、素质、结构、分布和安全等问题；从关注出生人口，转向同时关注全人口；从关注人的生育周期，转向同时关注人的生命周期全过程；从单纯强调个人责任，转向更加注重人权保障、个人发展和人文关怀；调控方式上，从关注管理和控制，转向注重引导和选择，运用经济调节，利益导向，引导个体行为“自由而负责任地”朝着有利于民族也有利于个人的方向选择。
（二）在人口发展领域的法制建设中全面贯彻科学发展观，必须做到统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展。我国的人口发展是中国社会全面协调可持续发展的重要内容，必须从我国社会主义现代化建设的大局和全局来思考和把握人口发展的进程。因此，我们在人口发展领域的法制建设工作中，必须做到统筹兼顾，妥善处理各方面的矛盾，协调好各方面的利益关系，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。
这毫无疑问是科学发展观的题中应有之义，包含在科学发展观提出的全面、协调和可持续发展之中。我们要从全面、协调和可持续发展的科学发展观的高度，来看待和推进人口发展领域中的法制建设工作，致力于促进经济社会和人的全面发展。
人口发展进程，是当代中国社会发展总体布局的重要内容。因此人口发展的法制建设不能脱离中国的实际，必须适应并促进社会的全面协调可持续发展。人口作为一个系统，各要素相互联系、相互作用，有自身的运行规律；同时，人口与经济社会发展也是互动、影响关系，一方面没有人，社会和经济发展就无创造力；另一方面，人口发展依赖于经济社会发展提供条件。我国的人口发展不能脱离社会主义初级阶段和社会转型期这一基本的国情。
因此，在人口发展领域的法制建设，无论是立法还是执法、司法，都要立足社会主义初级阶段这一基本国情。对目前人口发展现状有科学判断，对未来发展趋势及相关因素有合理的评估，对人口和社会发展规律有准确把握；对于现有人口问题，哪些是需要法律手段解决的，哪些是能够通过法律加以规范解决的，要从实际出发来考虑。
比如，按照主体功能区规划的要求，实现人口的有序流动与合理分布。特别要考虑到中国将长期处于社会主义初级阶段，“人口多、底子薄，城乡发展和地区发展很不平衡，生产力不发达的状况并没有根本改变”。这是我们制定政策、法律和制度的前提条件。人口发展领域的法制建设不能脱离我国人口发展的实际状况，不能脱离经济文化发展的水平。不能搞超越经济发展阶段的浪漫主义。人口发展的相关法律制度设计既是积极的，又须是渐进的、平稳的、可持续的道路，要考虑制度实施的成本，操之过急或矫枉过正的做法都是违反规律的，不仅影响人口发展的平稳，甚至也会影响政府的公信力和法律的权威。
在人口领域的法制建设中，要认真协调有关人口的法律法规与政策之间、与有关经济社会和资源环境保护的法律法规以及政策之间的关系，不能顾此失彼。如，按人头分配的征地补偿等政策，即使缴清超生孩子的社会抚养费还大有盈余，使百姓认为还是“多生孩子多受益，少生孩子吃大亏”。因此，相关制度设计应协调兼容，兼顾各方利益，实现“共赢”。在人口发展领域的法制建设中，还要认识到，中国的国情决定各地发展的不平衡性将是长期存在，地方立法的积极性要予以保护，要给具有先发优势的地方留有充分发展空间；同时，对于某些问题，可以未雨绸缪，最大限度地规避已经预见的负面影响发生。
（三）在人口发展领域的法制建设中全面贯彻科学发展观，必须完善适应“大人口观”的法律系统。
法治是一个整体，其中的每一个部分、环节都有一个科学发展的问题。要加强有关人口的法律法规的协调发展，坚持科学立法、民主立法，完善有关人口发展的法律法规。“大人口”的法制体系既要遵循人口发展规律，又要遵循经济社会发展规律。要根据经济社会和人口发展的新要求，加强有关立法，系统设计，科学决策。对目前分散在各人口发展相关领域的立法进行梳理，制定科学可行的立法规划、目标和项目，分轻重缓急实施。要实现立法与执法、司法的协调发展，对现行法律法规的实施效果进行评估。经过实践检验发现已不符合实际的规定要进行修改、废除。
要把人口发展领域的法制建设与行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，为人口发展提供良好的运行机制。人口发展领域的法制建设，一方面要求完善人口发展的法律法规体系，继续贯彻依法治国基本方略，加强教育、就业、社会保障、卫生、人口和计划生育、环境保护等领域的立法，为实现人口发展目标提供可靠的法律保障。同时要加强法制宣传，加大人口发展领域的执法力度，有法必依、执法必严，维护人民群众的合法权益，尊重和保护人权，使各项工作步入法制化管理的轨道。
另一方面，必须加快行政管理体制改革、转变政府职能。政府在人口发展中的社会管理和公共服务职能受到行政管理体制的改革和政府职能的影响。没有科学、合法、合理的行政管理体制，难于很好地促进人口发展；没有政府职能的根本性转变，政府管理了许多不该管、管不了也管不好的事情，也难于促进人口发展。
这就要求把人口发展领域的法制建设与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，使它们能够齐头并进，互相促进，共同发展。在发挥政府主导作用的同时，利用市场机制，打破行政性垄断，充分发挥社区、企业和非政府组织的作用，逐步建立政府监管、社会主办的管理体制。积极探索政府购买服务等方式，调动社会力量兴办社会事业，为人的全面发展创造更多的物质条件和精神条件。
前联合国秘书长加利1994年在开罗人发大会上指出：“从社会角度看，我们永远不要忘了我们所用的‘人口’一词，并非指毫无区别的众生，人口中的每一个成员，归属于一种文化，一个社会，一个传统，人口是由多种关系构成，每一个社区都应当受到我们的尊重，家庭又是其核心，人口是由民族和个人组成的，因此，我们永远不要忘记人民的基本权利，忽略政策与人权相一致。我们现在所谓的人口，只是人类漫长岁月上的一个瞬间，我们永远不要忽略这一点，必须考虑如何实现尊重所有人的自由，又能确保后人的协调发展与共同的社会进步的人口政策。请注意，我们斗争的应该是贫困，而不是穷人。人口不仅仅是个数字问题，发展也远远超出了经济增长范畴。”
加利的这段话提示我们，作为法治政府、服务政府、责任政府，我们任何工作的出发点和落脚点都应该放在维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益上，包括每个公民个人的合法利益。影响人口状况的最终因素是一个国家的文化经济社会发展过程，法制建设的目标和任务也不仅仅是立法或制度建设，从政府来说，还要求提高依法行政水平，从社会来说，还要提高全体公民的法律意识，形成崇尚法律的氛围。在促进中国人口发展战略实施，统筹解决人口问题，构建和谐社会过程中，要进一步加强法制建设，为人口发展提供有力的保障。我的汇报完了，谢谢大家。
