2008年10月23日，国家人口计生委和中国社会科学院举行改革开放与人口发展论坛。
[国家人口计生委发展规划与信息司司长 陈立]女士们、先生们，大家下午好。我演讲的题目是《积极开展人口发展功能区工作 促进人口资源环境协调发展》。
人口问题是制约经济社会又好又快发展的关键问题，实现经济发展与人口资源环境相协调是推动科学发展的基本要求。我国目前已有13亿多人口，人口资源环境压力加大，预计2030年前后达到15亿左右的人口高峰。应该看到，未来30年我国还要新增2亿人口，再加上从农村新转移3亿人口，这样就有大约5亿人需要在有限的国土空间上重新布局，这是一个巨大挑战，对我国经济社会发展将产生重大影响。
为研究解决这一问题，遵照党中央、国务院领导同志的指示，我们在国家人口发展战略研究的基础上，2005年启动了人口发展功能区工作，先后赴内蒙古、河南、云南、贵州、甘肃、宁夏、新疆、黑龙江等8省（区）进行实地考察和入户调查，并与当地发展改革、国土、水利、农业、人口计生、环保、林业、粮食、林业、统计、扶贫以及当地党校等科研机构的相关人员座谈，2006年9月提交了《建设国家生态屏障促进人口资源环境协调发展》调研报告，得到国务院领导充分肯定。
根据国务院领导的批示精神，我们继续深化了这一研究，于2007年10月初，完成了《科学界定人口发展功能分区促进区域人口与资源环境协调发展》研究报告。10月10日，温家宝总理给予了高度评价。2008年4月11日，国家人口计生委下发了《关于开展人口发展功能区编制工作的指导意见》，部署开展省级人口发展功能区编制工作。
一、开展人口发展功能区工作的重要意义。
党的十七大报告提出，到2020年，要基本形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局。科学编制人口发展功能区规划，这既是推进形成全国主体功能区的一项基础性工作，也是统筹解决人口问题的重要举措。搞好人口发展功能区工作，对引导人口合理分布、促进人口与资源环境协调发展，统筹区域、城乡协调发展，进而实现经济社会又好又快发展将产生重大而深远的影响。
（一）人口发展功能区体现了科学发展观的客观要求。人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。通过系统评价我国不同地区人口发展的资源环境和经济社会条件，科学界定人口发展功能区的分布与范围，明确不同功能区人口发展的定位与方向，完善人口规划与政策体系，促进形成人口合理分布、人口与资源环境协调发展的格局。这是贯彻落实以人为本、全面协调可持续发展观的内在要求。
（二）人口发展功能区有利于促进人口的合理布局。根据国家人口发展战略研究成果，到2033年，我国人口将由现在的13.2亿增加到15亿左右，城镇人口由2006年的5.7亿增加到10亿左右，由此产生的大规模人口迁移与分布将对经济社会发展带来一系列前所未有的挑战。为此，科学把握制约人口分布的自然条件、资源环境、经济社会及人文条件，开展人口发展功能区工作，科学制定不同类型区的人口发展规划和政策，引导人口有序流动和分布。
（三）人口发展功能区是国家主体功能区规划的重要组成部分。人口发展功能区以自然资源等为基础，以人口为主线，划分功能区，这是国家主体功能区规划的基础和重要组成部分。国家人口计生委作为国家主体功能区规划的成员单位，主要负责各主体功能区人口政策方面的研究。
（四）开展人口发展功能区是转变政府职能、全面提升人口工作水平的客观要求。开展人口发展功能区工作，把人口数量、素质、结构和分布等问题紧密结合起来，把人口与资源、环境、经济、社会紧密联系起来，这对人口发展战略和规划的深化，也是统筹解决人口问题的重大举措，对促进人口长期均衡发展有重要意义。
二、人口发展功能分区的总体思路与初步方案
遵循科学发展、和谐发展的方针，按照“五个统筹”的要求，优先投资于人的全面发展，将人口发展作为谋划未来发展的主线，科学界定人口发展功能区，引导人口有序流动与适度聚集，扩大人口的生存与发展空间，增进人口发展的机会公平，促进不同地区的人口与资源环境协调和可持续发展。
基于每平方公里的格网数据，以县域为基本单元，系统评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，遵循自然规律和经济社会发展规律，统筹考虑国家战略意图，将全国划分为人口限制区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口集聚区等4类人口发展功能区。
（一）人口限制区。人口限制区主要是自然环境不适宜人类常年生活和居住的地区，占国土面积的31.71％；人口257万，占全国的2‰；每平方公里不足1人。主要分布在青藏高原和西北干旱区，以羌塘高原、可可西里、柴达木盆地、三江源地区、喜马拉雅山地区、塔里木盆地和阿拉善高原等地区最为集中。此外，国家禁止开发的自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和风景名胜区等也应纳入人口限制区的范围。
（二）人口疏散（收缩）区。人口疏散（收缩）区地处人居环境临界适宜或一般适宜地区，资源环境承载力临界超载或超载，物质积累基础和人文发展水平处于中等以下。约占国土面积的28.10％；人口1.55亿，占全国的11.83％；每平方公里58人。集中分布在西北干旱区、藏东南-横断山区、云贵高原、黄土高原和东部山地区，主要包括准噶尔盆地区、内蒙古草原地区、川西高原区、横断山地区、大小兴安岭和长白山地、冀北山地、秦巴山地、大别山区、南岭山地、浙闽山地、陕甘宁黄土丘陵沟壑地区、滇黔桂喀斯特山地区、黄淮海低洼易涝地区等。
目前这类地区生态环境脆弱，人口与产业相对分散，城市化水平不高，人口与资源环境关系相对失衡，大都是国家生态屏障地区和国家重点扶贫县集中分布地区。建立市场导向的环境资源价值评价体系，完善资源补偿制度。坚持生态环境保护优先，引导人口收缩集中布局。
（三）人口稳定区。人口稳定区地处人居环境适宜地区，资源环境承载力平衡或有余，物质积累基础和人文发展水平处于中等以上。约占国土面积的25.96％；人口4.39亿，占全国的33.61％；每平方公里177人。主要包括西北干旱区的天山南北两麓城市带、河西走廊城市带；黄河流域的呼（和浩特）包（头）鄂（尔多斯）城市群、关中城市群、兰州都市圈、西宁都市圈、银川都市圈、太原都市圈；云贵高原的贵阳都市圈、昆明都市圈；以及西藏一江两河的拉萨都市圈等所在地区。该类地区人口与产业集聚，交通便利，城市化水平较高，人口与资源环境经济社会基本协调，但发展潜力不大，对区外人口吸纳能力不高，人口规模有待稳定。
这类地区的战略重点是提高人口城镇化质量、实现经济持续增长，加快人口城镇化步伐，依托基础条件较好、发展潜力较大的城市，培育若干城市群和都市圈，加强和优化基础设施建设，提高公共服务能力，适度增加人口。注重区内人口总量的动态平衡。
（四）人口集聚区。人口集聚区地处人居环境比较适宜和高度适宜地区，资源环境承载力平衡有余或盈余，物质积累基础和人文发展水平处于中等以上。目前这类地区的面积约占国土总面积的14.23％；人口7.11亿，占全国的54.36％；每平方公里522人。主要包括：东北平原的哈（尔滨）大（庆）齐（齐哈尔）城市群、长（春）吉（林）城市群、辽中南城市群；华北平原的京津冀都市化区中原城市群、山东半岛城市群；长江中下游平原的长三角都市化区、武汉城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群；东南沿海的珠三角都市化区、浙闽沿海城市群、北部湾沿岸城市群、海南环岛城市群；以及四川盆地的成渝都市化区等所在地区。
该类地区人口与产业集聚，交通便利，城市化水平较高，人口与资源环境经济社会协调状态良好，人口吸纳能力较强，具有一定的发展空间，是我国未来人口和产业的主要集聚区。
这类地区的战略重点是提高人口密度、实现经济社会又好又快发展。培育和发展若干个用地少、就业多、人口规模1000万以上的新城市群，推进大、中、小城市和城镇协调发展。积极促进产业集群的形成，按照常住人口规模，适当扩大建设用地供给，建立有效的耕地占补平衡制度，使农民市民化与土地城镇化同步、外来人口吸纳与建设用地增加相协调。实行严格的污染物排放和环境准入标准，特别要加大水污染治理和恢复工作的力度，确保饮水安全。
总之，通过人口发展功能分区与统一规划，针对不同人口发展功能区的特点，确立不同的战略取向，制定和实施差别化的政策体系，合理利用公共资源和市场机制，引导人口合理有序迁移与流动，逐步形成“聚集区人口成网连片、稳定区人口连线成轴、收缩/疏散区人口以线串点”的人口和产业布局，形成区域功能互补、协调发展的格局，保障国家生态安全，缓解资源环境压力，促进经济发展与生态保护的良性互动。到15亿人口高峰期，大部分人口将以城市群和都市圈为依托，聚集在沿海、沿江、沿线地区。
三、推进形成人口发展功能区的保障措施
初步研究提出了推进形成人口发展功能区的对策建议，简言之，就是在党中央、国务院领导下，充分发挥人口发展功能区工作在国家主体功能区规划中的作用，改革完善现有的管理方式和法规政策体系，创新工作思路，形成规划引导、政策推动、市场调节、法律保障的体制机制。
（一）充分发挥人口发展功能区规划在主体功能区规划中的作用。学习实践科学发展观，要求发挥人口发展在经济社会发展中的主导和能动作用，科学编制人口发展功能区规划，将其作为国家主体功能区规划的基本依据。确立人口发展功能区规划的基础地位，完善国家规划体系。把引导人口有序迁移与合理分布作为统筹城乡区域协调发展、缓解资源环境压力的重大战略，把人口分布与生产力布局有机结合起来，努力实现人口发展与经济振兴、社会进步的有机统一。
（二）研究制定和实施差别化政策体系，营造不同人口发展功能区间的位势差，促进人口发展功能区的形成。一是把人口流向作为确定中央财政转移支付方向的重要依据。综合平衡人口集聚区承接人口转移的成本以及限制区、疏散区生态保护的代价，完善中央对各地区的财政转移支付制度，逐步做到基本公共服务的均等化。
二是适当增加对集聚区和稳定区公共事业的投入，加快区内公共设施的发展，提高人口吸纳能力和对外区人口的拉力。三是改革和完善资源价格形成机制，在资源价格市场化的过程中，使人口迁出区与人口迁入区共同受益。四是积极稳妥推行耕地占补平衡制度，在保持耕地总量不少、质量不降的前提下，适当增加人口聚集区的城市建设用地。五是继续实施优先投资于人的战略。限制区和疏散区要切实加强农村义务教育、职业教育与劳动技能培训，提高农民转移就业的能力。集聚区和稳定区要改革户籍、教育、就业、住房、社会保障等制度，促进农民工就业定居。六是研究和实施与人口发展功能分区相适应的行政管理体制改革，努力降低行政成本，不断提高行政效能。七是在发挥市场对人力资源配置的基础性作用的基础上，明确人口集聚区和稳定区的城市化政策，促进人口与经济社会的协调发展。
（三）改革政绩评价指标体系，从注重物质财富增长转变到更加注重人的全面发展，从侧重经济指标转向综合评价指标。对不同的人口发展功能区采用不同的政绩考核评价指标体系：对人口限制区，优先评价生态保护和人口控制；对人口疏散（收缩）区，优先评价生态环境保护、人口控制和扶贫；对人口稳定区，优先评价人口城镇化质量、经济增长持续性；对人口集聚区，优先评价人口集聚规模、经济增长速度与质量。
目前，国家人口计生委已将人口发展功能分区工作列入全委重点工作之一，出台了关于开展人口发展功能分区编制工作的指导意见。全国各省按照指导意见要求狠抓落实，依靠自身力量和专家队伍，完成了基础数据收集和基础评估工作。长三角、京津冀、中原城市群等重点区域和地区的人口发展功能区工作取得了重要阶段性成果。同时，财政部将对这项工作给予支持，以促进人口发展功能区工作的开展，并推动人口资源环境的协调发展。谢谢大家！
