新华社北京９月１３日电（记者 崔清新）从共和国第一部宪法到中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，经过一个甲子的洗礼，我国立法体制与程序日臻成熟。

几天前，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在庆祝全国人民代表大会成立６０周年大会上郑重指出：要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

６０年来，从法律草案经过一次审议便提交表决到一般需要“三审”，从部分法律案向社会征求意见到将这一做法常态化；从法律案审议过程中举行立法听证会，到开展法律出台前的“评估”，这些看似“细微”的立法机制变化，见证着我国最高立法机关对提高立法质量的不懈追求，映射出对民主立法、科学立法精神的坚守。

一审制到三审制——从“量”到“质”的转变

１９８３年，六届全国人大常委会第二次会议在审议海上交通安全法草案时，由于一条规定引起了激烈争论，导致草案未能在当次会议上交付表决。

据十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇回忆，时任常委会秘书长的王汉斌请示彭真委员长，提请会议审议的几个法律案审议到底安排多长时间？彭真说，为了把问题搞清楚，要多少天就多少天。自此，“两审制”取代了过去草案提到人大常委会会议、当次会议就表决通过的“一审制”。这一做法写入了１９８７年通过的《全国人大常委会议事规则》。

此后，随着我国立法步伐不断加快，提交全国人大及其常委会审议的法律案逐年增多，同时，随着立法日益走向深层次和专业化，审议难度加大，两次审议逐渐难以消化和解决一些立法难题，“审议时间不足”的问题再次凸显。

九届全国人大常委会对法律草案进行了“三审制”尝试，并最终将这一做法写入２０００年通过的立法法：列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。

审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大常委会法制工作委员会主任李适时说：“全国人大及其常委会审议法律案的过程，实质是充分发扬民主、集思广益、凝聚共识的过程。”

这些年来，一部新的法律案审议次数超过三次的情况屡见不鲜：物权法草案历经５年８次审议，劳动合同法草案历经５年５次审议，社会保险法草案历经３年４次审议，食品安全法、监督法、社会保险法、国家赔偿法、侵权责任法、预算法等法律案都审议了４次……

实行三审甚至多次审议，有利于充分发扬民主，保证充分审议，成为提高立法质量的制度保障。中国人民大学法学院教授朱景文说，中国立法在数量上快速增加后，开始逐渐转向注重质量的“精耕”立法时代。

向社会广泛征求意见——开启“开门立法”新常态

在共和国立法史上，全民参与立法的源头可以追溯到１９５４年。

共和国制定第一部宪法时，曾对宪法草案初稿组织了大规模的讨论，先后有８０００多人参与，提出了５９００条修改意见。此后，１９５４年６月１６日，《人民日报》发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论，一场为期３个月的“全民集智”活动就此全面展开，前后参与讨论的民众多达１．５亿人，对宪法草案提出了大量修改意见。

正由于全民意志和智慧的投入，１９５４年宪法经受住了时间风雨的检验。时至今天，现行宪法的许多重要制度都可以在１９５４年宪法中觅得踪迹。

改革开放后，向社会公布法律草案公开征求意见逐步写入法律，开启了扩大公民有序参与、提高立法质量的立法新常态，极大地焕发了民众的参政热情和民主意识：

——九届全国人大常委会期间，土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法４部与公众利益密切相关的法律草案公开征求民意。仅在修改土地管理法征求意见过程中，来自北京西城区的一封立法意见书就有８３６人联合签名。

——２０００年３月１５日，九届全国人大三次会议通过了立法法，规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”从此，全国人大常委会法律草案公布工作有了法律依据。

——２００３年３月到２００８年３月十届全国人大常委会期间，公布了物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案、水污染防治法修订草案等，其中劳动合同法草案征求意见，共收到通过网络、报刊、信件提出意见近２０万件，创造了常委会公布法律草案工作正式启动以来的第一个新高。

——２００８年３月到２０１３年３月十一届全国人大常委会期间，委员长会议决定，为进一步推进科学立法、民主立法，以后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。五年中，常委会先后向社会公布４８件法律草案，共有３０多万人次提出近１８０万条意见，最多的是劳动合同法修正案草案，收到５５万多条意见。

——２０１３年３月十二届全国人大常委会成立以来，常委会对公布法律草案工作作了进一步改进，采取的一个重要举措就是改变只向社会公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿，再次征求民意。消费者权益保护法修正案、环境保护法修正案、预算法修正案草案等草案二审稿都再次向社会公布征求意见。

全国人大常委会办公厅研究室二局局长艾志鸿认为，６０年来，全国人大常委会向社会公布法律草案工作经历了从无到有、从初步探索到逐步规范的发展历程，为提高立法工作科学化、民主化水平，宣传普及法律发挥了重要作用，也得到了社会各界的广泛认可和高度评价。

出台前评估——为提高立法质量再加一道“阀门”

２０１３年５月３１日，全国人大常委会法工委主持召开了一场别开生面的特种设备安全法出台前评估会议。受邀参加会议的１７位代表，围绕法律内容、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题等方面进行了法律草案提交审议表决前的评估。

参与这次立法前评估的河南卫华重型机械股份有限公司总工程师俞有飞说：“‘前评估’吸收了我提出的‘取消起重机械生产过程的监检’建议。这种方式使立法工作更周全更切合实际了。”

对法律草案出台前进行评估，是十二届全国人大常委会成立以来为加强立法工作、提高立法质量而采取的一项新举措。通过对即将出台的法律的主要制度规范的可行性、出台时机、立法可能产生的社会影响、实施中可能出现的问题等进行评估，可以为提高立法质量再加一道“阀门”。

不少立法者认为，当法律草案准备交付表决时，往往“正向思维”占据主流，这时需要一些“逆向思维”。认真倾听前期没有参与立法工作的各方代表人士的意见，特别是不同意见，有利于确保立法的科学性、准确性。

全国人大常委会法工委副主任阚珂介绍，找没有参加过法律起草、审议等工作的人员参加评估，目的就是保证参加评估的人员没有先前接触草案产生的认识、看法，没有主观的框框，能客观地对法律草案进行评估，保证出台的法律符合实际，切实可行，具有可执行性和可操作性，能够在社会生活中发挥应有的作用，实现立法的目的。

从旅游法到特种设备安全法，从商标法修正案到消费者权益保护法修正案，从军事设施保护法到安全生产法……经历了出台前评估检验，法律案的质量有了进一步的保障。