发改委力推PPP立法草案三季度上报加快推进民间投资

近期，国家发改委牵头财政部、国务院法制办等11个部委，正在加快推进政府和社会资本合作（PPP）领域立法工作，力争今年三季度将立法草案上报国务院。

PPP经过两年多的宣传和实践，在各地的热度仍在持续升温。据财政部PPP中心统计，仅一季度PPP入库项目共计7721个，总投资8.78万亿元。

多位业内人士对21世纪经济报道记者表示，PPP成为各地稳增长的重要抓手，落地项目不断增多。但实践中“类PPP”，即“明股实贷”的项目仍不少。

PPP实践中，民企参与较少，这跟当初推广PPP，吸引社会资本尤其民间资本进入的初衷有所背离。

立法侧重在机制建设，业界期待能对实践中模糊地带加以明晰。PPP领域的立法，除了发改委牵头项目外，财政部也在牵头PPP立法工作，部委间的协调也有待加强。

业内人士分析，草案达成共识需时间，即便草案获得通过，可能也难以解决民资大量参与PPP的难题——民资在重资产领域投资，融资、人员、技术、回报等多方面都不存在优势。

“类PPP”项目增多

PPP经过两年多的推广和实践，在各地落地率增多。

济邦咨询公司副总经理李竞一对21世纪经济报道记者表示，政府、金融机构、专业咨询机构在这两年多的时间里对PPP项目的操作要成熟很多。

5月26日，财政部政府和社会合作中心副主任王宁在某论坛上表示，根据PPP综合信息平台发布数据，一季度入库PPP项目7721个，总投资8.78万亿元，PPP成为各地稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。

王宁表示，PPP不是用来短期推动经济的解药，也不是取代传统政府投资的万能药，不能简单把PPP当做一个筐，什么都往里装。

一信托公司PPP业务经理对21世纪经济报道记者表示，现在各地推出的PPP项目很多，参与的金融机构也很多，一些财政实力强的地方政府，给金融机构提供的回报上限多数在6%-7.5%，但投资期限基本在5年以上，这个回报率并不高。

上述业务经理进一步表示，实际落地的PPP项目多数为“类PPP”项目，即走的是PPP项目的流程、会进入地方政府PPP项目库，但政府还是会给机构以预期回报，财政会弥补差额。

另一PPP项目专家对21世纪经济报道记者感慨，“PPP走得太快，以至于忘记是为什么而出发了。”这位专家表示，地方政府现在多出于稳增长的角度上PPP项目，主要解决融资问题，“明股实贷”的项目多，政府仍然扮演着风险兜底者的角色。

大岳咨询总经理金永祥则表示，实际运行中的“明股实贷”、利润回报等，这些都是具体的政策，随时会变化，法律不应对此进行过多限制。目前，PPP立法要解决的重点是机制问题。

立法重在理顺机制

近日，发改委法规司会同财政部有关司局负责人就加快政府和社会资本合作（PPP）领域立法的议案听取代表意见。发改委法规司负责人表示，争取今年第三季度将立法草案上报国务院。

今年以来，发改委在PPP领域立法的工作在加快。发改委为此专门成立了基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组。立法领导小组还组织了专家团队，分成国际、法务、项目管理、行政管理等五个方面展开专门研究。

小组专家成员之一、大岳咨询总经理金永祥对21世纪经济报道记者表示，立法主要为PPP实践保驾护航，将已有的PPP实践经验吸纳进去，将一些临时政策、通知、办法等上升到法律层面，实践运行中的问题通过法律及时加以明确。

实践中尚未明确的地方还不少。金永祥表示，PPP项目涉及到的土地问题，是划拨还是必须走招拍挂程序；PPP项目选定好社会资本后，如果该社会资本本身具有相应资质，在后续设备购置、工程承包等环节，是否还需要再次对参与社会资本进行“二次招标”；另外，现在发改、住建、财政都有自己的招标平台，后续是否要加以统一等，诸多体制管理问题有待明确。

发改委表示要力争三季度上报草案，但立法工作仍存在不少障碍。发改委、财政部均有牵头起草PPP领域立法工作。2015年末，财政部牵头起草的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》完成了意见征集。

两部委立法角度各有侧重。财政部参照国务院通过的国发2015年42号文，对PPP的界定认为政府和社会资本是平等市场主体。发改委经国务院同意，于2015年4月份公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP的规定强调政府“授权”的方式。

业内人士表示，即便立法草案上报成形，PPP有了规范的指引，在现实情况下，民企参与PPP的可能性也不高。

李竞一表示，PPP项目要分类，重资产项目央企国企在人员、设备、资金、抗风险能力上都很有优势，民企相对难以进入；而偏重运营的项目，民企可能存在一定优势。但现实是，修路修桥等重资产项目居多，结果就是民企参与PPP项目的不多。（记者 周潇枭）