《气象灾害防御条例》出台：实现“救灾”向“防灾”的法治新突破

防灾减灾工作是评判国家动员力、检验政府执行力、衡量执政党领导力、彰显民族凝聚力的重要方面。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，气象灾害占自然灾害总量的71%左右。

墨绳定曲直。气象灾害防御十分复杂，涉及多部门、各领域。因此，用立法的方式界定政府机构在灾害管理中的职责和权限，并理顺各方关系显得十分关键。

1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）。尽管《气象法》用一章的篇幅规范气象灾害防御，明确了各级政府、各级气象主管机构及气象台站在气象防灾减灾中的责任和义务，原则规定了人工影响天气和雷电灾害防御的组织管理等内容，但其规范的内容比较单一，难以适应气象防灾减灾救灾新形势新要求。随着全球气候变化加剧，在我国发生的极端天气气候事件和气象灾害呈现出多发态势，日益危及国家粮食安全、经济安全、生态环境安全、社会安全和国土安全。

“2008年的低温雨雪冰冻灾害暴露出我们国家气象灾害防御中存在的不少薄弱环节。比如，基础设施建设难以适应极端气象灾害的影响，气象灾害的预防时效性还需要进一步提高，预警信息发布后的社会联动、部门协调配合等存在不足，在气象防灾减灾的科普宣传方面还做得不够等等。”时任国务院法制办副主任郜风涛说。

在这样的背景下，针对台风、大风、沙尘暴、暴雨、暴雪、低温、高温、大雾等不同气象灾害的特点，完善气象灾害防御的法律规章制度，细化不同气象灾害的应急措施，研究制定《气象灾害防御条例》（以下简称《条例》），提高气象防灾减灾能力和水平显得尤为重要而紧迫。以《气象法》为基础，按照“问题引导立法，立法解决问题”的思路，针对气象灾害防御面临的突出问题，我国在立法理念上坚持“五个过渡”：从临灾应急管理向全面风险管理和灾害防御体系建设过渡；从更多由政府包揽向政府主导与社会责任相结合的机制过渡；从政府“顶层主导、层层推动”向严格落实分级责任制度过渡；从注重灾后救助向注重灾前预防转变；从降低灾害损失向降低灾害风险过渡。中国气象局从2004年起着手研究制定《条例》，2007年报国务院。2010年1月20日，经国务院第98次常务会议通过，《条例》于2010年4月1日起正式实施。

“相对于《气象法》而言，《条例》具有五个方面的突破和四个方面的深化。”全程参与《条例》制定的中国气象局政策法规司原副巡视员张钛仁说。

所谓“五个突破”，即首次以法律规范的形式确立了气象灾害防御原则、机制，使“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系进一步健全；确立了气象灾害普查、风险评估和区划制度；明确了台风、大风、沙尘暴、暴雨、暴雪、低温、高温、大雾、霾、雷电等各类气象灾害的预防措施；对空间天气灾害监测预报预警工作作出规定；对气象灾害应急工作作出规定；对气象灾害应急预案的启动、解除，地方人民政府应当采取的应急措施，以及各有关部门和单位在应急处置中的职责和义务，分别作出了规定。

此外，《条例》在四个方面对《气象法》的相关内容加以深化：一是深化了气象灾害防御规划体系建设制度；二是深化了气象灾害监测预警能力建设；三是深化了农村地区气象灾害防御工作；四是深化了雷电灾害防御组织管理制度。

“以气象灾害防御规划体系为例，尽管《气象法》也要求县级以上人民政府应当组织有关部门编制气象灾害防御规划，但其中涉及到的内容比较原则。而《条例》则比较具体，规定了编制气象灾害防御规划的主体、规划编制的依据和报批程序以及规划的主要内容等。”张钛仁说。

《条例》的实施得到了各级政府及其有关部门的积极响应。特别是在每年的汛期等灾害多发的关键时刻，《条例》充分发挥了防灾减灾救灾“准绳”的基础性作用。

就在《条例》颁布实施的第一年，2010年4月24日，甘肃省武威市遭遇特强沙尘暴，其强度和时间均超过了发生于1993年5月5日的特大黑风暴。由于各级政府及其有关部门认真贯彻落实《条例》有关规定，按照“政府主导、部门联动、社会参与”的科学防御要求，此次特强沙尘暴所造成的经济损失仅为“5·5”特大黑风暴的三分之一，无一人死亡。在北京、江西、贵州、广西等地，部门联动因气象信息“活”起来，防灾减灾效益明显提升。（记者 李一鹏）