国电华北电力有限公司固阳县怀朔光伏电站二期40MWP光伏发电项目，按照包头市工业投资项目行政审批改革的新流程，用了1天就办完了立项手续。后面的审批手续仅涉6个部门，在28个工作日内即可办结。

    在过去，这类工业项目审批要涉及15个主要行政部门、20项行政审批事项、4证1书15审查意见、需要360个工作日才能办完;如今简化为涉7个主要行政部门、8项行政审批事项、4证1书3审查意见。

    审批“当关”、公章“旅行”、公文“长征”等现象饱受企业诟病;证明“我妈是我妈”、一岁孩子被要求开具“无犯罪记录证明”令人啼笑皆非。简政放权、深化行政审批制度改革至今，须剑指顽疾了。

    政令层层传达，基层群众和企业是否实际受益?对于这项改革，未来还想点什么菜?带着上述问题，《第一财经日报》记者随中央媒体采访团近日走访了内蒙古包头市。

    地产项目审批几时休?

    要完成一个房地产项目所需的所有行政审批流程需要几步?

    以包头市为例，过去一个房地产开发项目涉及到发改、建设、规划、质检等9个主要行政部门、90多个内部处室、11项行政审批事项，至少需要办理6证5书。用“路漫漫其修远”来形容这一过程毫不为过。

    完成这些繁杂的流程需要183个工作日，这还没有包括各类评估评价时间。

    是什么造就了审批的“万里征途”?

    有地产公司项目经理向记者表示，审批涉及的部门太多，有的部门对同一个项目的审批要涉及内部的几个处室，前后就要多次审批;此外，各行政部门之间存在“壁垒”，各自为政，企业只好背着各种材料奔走于各部门。

    时间成本的背后是企业项目开发所需的巨量经济成本。

    包头市副市长路智介绍，在简政放权的当口，地方政府亦在思考如何为市场和企业松绑，缩小权力寻租空间。为此，包头在房地产开发项目行政审批领域实施了“1+4”审批模式。

    “1”是指项目前期准备阶段，由市政府出资委托市规划局牵头组织完成区域性环评、水评、能评、地震安全评价和社会稳定风险评估等工作，并与水、电、气、热、通信等部门协调，统一布置各类管网、合理配置供电、通信设施。

    这意味着建设单位不再单独做上述各项评价，也无需企业再缴费。

    万郡房地产(包头)公司总经理助理吴晓风向记者表示，单就区域性评估评价一项，公司就节约了100多万，更重要的是节省了半年多时间。

    “4”是通过并联审批，将过去繁杂的审批环节简化为用地审批，规划审批，施工许可，预售许可、联合验收及产权办证四个审批阶段。

    从数字上看，“1+4”模式，将房地产开发项目审批程序由原来涉及9个行政部门、11项行政审批事项、6证5书、183个工作日，优化为涉及5个行政部门、7项行政审批事项、6证1书、42个工作日，审批时限较之前减少近5个月，其中从用地审批到施工许可阶段仅需20天，极大提高审批效率。

    包头市发改委主任王秀莲向本报记者介绍，包头今年137个房地产重点项目开复工132个，开复工率96.3%，完成投资251.9亿;工业投资完成297.7亿元，增长18.7%，占全部投资的44.1%。

    审改第一步：全面放权

    行政审批改革的三大要义包括简政放权、加强监管和优化服务，简称“放+管+服”。

    放权是审改的第一步。

    记者在包头了解到，从2014年开始，包头对市级269项审批事项进行了全面清理，保留43项、取消或暂缓执行118项、下放68项，精简幅度达84%;市辖区平均保留23项，精简70%;外五旗县区平均保留27项，精简68%。

    包头市市长包钢回忆，最后保留了43项这个数字着实不易。简政放权最大的阻力实际上就是来自于政府的业务部门，很多部门的领导来反映说这项很重要不能放。哪个领导不换脑筋就换帽子，当时就用这种高压态势来推动改革。

    宏观层面，在已经提前两年完成减去三分之一目标的前提下，国务院要求今年将再取消和下放200项以上行政审批事项。

    那么，从国务院、自治区层级下放到地市一级的如何处理?

    国家和自治区下放的116项审批事项中，包头市级承接21项，下放到旗县区19项，取消76项。在此基础上，建立了行政许可权力清单，实现了“一张清单管边界”。

    在投资领域，包头曾“组团”赶赴上海自由贸易区“取经”。

    学习上海自贸的做法，按照市场主体“法无禁止皆可为”原则，包头初步建立了15大类100项投资领域负面清单，其中限制类52项、禁止类48项，清单之外的投资项目一律实行备案制，初步形成了投资领域“负面清单+备案”的审批机制。

    改革如何防止可能的反复和倒退?

    “现在走到这一步，政府一方面把权力清单、负面清单和责任清单向社会公开，由公众和舆论来监督;另一方面由人大对政府权力进行确认，通过立法把改革成果固定下来。”包钢表示。

    “包头模式”：三集中、四到位

    包头医院第二附属医院医务科的副主任钱乐华赶着在周四之前备好材料，为医院新入职的医生和护士集中申办执业资格注册。因为位于包头市卫计委5楼的医政科每周四才受理这项申请：“那时候审批环节不清晰，没有标准化流程，一件事情往往需要5、6趟才能办完。”

    而包头市卫计委行政审批科(窗口)科长李占纲此前就在医政科上班，除了每周四接待前来办证的企业和民众外，还承担着其他工作，事儿多、活儿累。

    去年，李志纲带着两名工作人员入驻了包头政务服务中心，专职办理由卫计委授权办理的三项行政审批事项。截至到7月中旬，三人已经办结了6200多个证件，“现在效率更高，工作更有成就感。”李志纲表示。

    如今，而钱乐华也不必每周四“赶集”，随时备好材料就可以前往大厅办理。

    不仅仅是卫计委，包头市政务服务中心主任雷殿军向记者介绍，16个市直部门均增设了行政审批科，部门负责人向审批科长进行了书面授权，同时启用了“行政审批专用章”，实现了“一个大厅集中办、大厅之外无审批”。

    包头的这一做法被称之为“三集中、四到位”。

    “三集中”是指分散在市直部门各科室的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中，行政审批科向政务大厅集中，行政审批事项向网上审批平台集中;

    “四到位”是指审批职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。

    “政府要继续简政放权，可以预见，未来行政审批会越来越少，政府职能部门的工作的重心将转移到事中和事后监管上来，而且是服务型、规范性和法治型的政府监管。”包钢向记者介绍。

    在全国看，行政审批制度改革在各地试点的情况并不统一。

    2009年，全国第一家行政审批局在武侯区正式挂牌。武侯区内22个职能部门的主要行政审批职能划转到该局统一办理，各职能部门只承担日常监督、管理职能，由行政审批局对审批行为的后果承担法律责任。

    而天津，在更大范围内、以更彻底的方式推进了行政审批局这一模式：天津滨海新区在2014年成立行政审批局，实现了“一颗公章管审批”：用1枚“审批专用章”取代了原来的109枚审批公章。

    此后，广东佛山、湖北武汉东湖区、贵州贵安新区等多地试点组建行政审批局。

    呼吁顶层设计与基层改革的良性互动

    审改进入“深水区”，政策落实的“最后一公里”问题何在?

    记者了解到，由于行政审批制度尚无全国统一的路径表，因此各地各部门的改革进度不同、模式各异，造成改革横向不同步、纵向不衔接、放权不到位是原因之一。

    包头市法制办主任于宝生向记者举例称：包头市已经取消了粮食售后行政许可事项，但是在国家层面，这一事项是“下放”，并未取消。于是，出现了包头的粮食企业到外地收购粮食受阻的问题。

    这一问题属于地方改革在异地有效性受限;在横向上看，部委之前的权利下放不统一的问题也逐渐凸显。

    全国政协委员、宁夏回族自治区政协副主席张守志近日表示，目前存在的问题有：一是有关部门放权不统一：国家发改委将企业投资项目审批权限下放到地方以后，国土、环保等相关部门没有将相关权限进行同时、同等下放，部委之间横向没有联通，纵向不能贯通;二是审批流程改革需要修订上位法。国家投资审批制度改革以后，发改委的管理环节中仅有一项程序(核准或备案)，但国土、规划、住建等十几个部门按照上位法规定，仍然实行审批制。

    为此，张守志建议，要强化协调联动，发改、国土、环保、规划等部门应在企业投资审批制度改革上同时进行关联性改革，做到顶层设计和基层创新相互促进;加快现有法规的修订等。

    也正是由于上位法尚未修订，使得包头审改工作中存在一些法律和制度瓶颈，这也需要从国家层面，本着因事制宜、因地制宜的原则，给予先行先试的政策支持和授权，为这项改革在全国铺开积累可供借鉴的经验。（秦夕雅）