近日，经李克强总理签批，国务院印发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称《意见》），对融资担保行业发展进行了系统、全面的规划和顶层设计，旨在通过促进融资担保行业加快发展，切实发挥融资担保的重要作用，破解对小微企业和“三农”融资难融资贵问题，把更多金融“活水”引向小微企业和“三农”等实体经济，促进大众创业、万众创新，保障经济社会健康发展。

    《意见》充分尊重为小微企业和“三农”提供的融资担保的准公共产品属性，明确了发展主要服务小微企业和“三农”的新型融资担保行业的指导思想；确定了坚持政策扶持与市场主导相结合、发展与规范并重两项基本原则；提出了融资担保机构发展、再担保体系建设、完善银担合作模式、建立健全融资担保业务风险分散机制、完善政策扶持体系、完善行业监管制度体系，以及最终要实现小微企业和“三农”融资担保业务较快增长等一系列中长期发展目标。

    国务院能加开常务会议审议通过并很快印发这个《意见》，充分体现了对加快发展新型融资担保行业的重视程度，是在经济新常态下,主动适应融资担保行业改革转型要求，重塑我国融资担保行业，破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题,更好地服务经济社会发展大局的重大战略举措。

    作为一名融资担保行业发展的亲历者，笔者有幸作为融资担保机构代表参加了去年的全国电视电话会议，深刻理解这一指导融资担保行业发展的纲领性文件出台的背景、重点要解决的问题、意义，愿与关心支持融资担保行业发展的社会各界朋友、特别是与业内同仁分享一些个人对《意见》的理解。

    一、尊重融资担保准公共产品属性。在去年的电视电话会议上，马凯副总理已经明确指出，融资担保行业风险高、收益低，完全靠市场力量很难充分发挥应有作用，政府必须在这方面有所作为，指出世界上不少国家都把融资担保作为准公共产品，给予大力支持。

    这次《意见》明确指出“对于服务小微企业和‘三农’等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，尊重其准公共产品属性，政府给予大力扶持”，这在我国融资担保行业二十多年的发展史上还是第一次，是对我国现行的以商业性融资担保为主的融资担保行业发展的一次重新定位，也是《意见》指导思想提出发展主要为小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业的主要原因。

    二、主动适应融资担保行业改革转型要求。我国融资担保行业发展起始于1993年，由于财政资金短缺等历史原因，我国融资担保行业发展不久，就开始转向以商业性担保为主，截至2014年末，全行业共有法人机构7898家，其中民营及外资控股担保机构5821家，国有控股担保机构2077家，国有控股担保机构占全部机构数量的比例仅为26.3%。

    然而，二十多年的发展实践证明，以营利为目的的商业性融资担保机构尽管在一定程度上提高了小微企业和“三农”的资金可获得性，但同时也大大增加了融资成本，特别是随着近年来宏观经济下行，随着一些商业性融资担保机构风险爆发，商业性融资担保机构纷纷收缩甚或停止开展融资担保业务，没有切实发挥担保放大作用。现在，政府支持的国有融资担保机构已以不到30%的机构数量、40%的行业资本，贡献超过60%的行业在保余额，正在成为行业发展的主力军。另外，据统计，商业性融资担保机构数量已连续两年出现下降，与之相反，政府支持的融资担保机构数量正快速上升。

    三、加快发展主要为小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业。核心是要发挥政府重要作用，快速建立起提供准公产品服务的融资担保服务体系，具体到《意见》，概括起来主要包括两个方面：一方面是要大力发展政府支持的融资担保机构，另一方面就是要解决政府支持的融资担保机构的商业模式可持续问题，两者相辅相成缺一不可。

    融资担保行业收益与风险不匹配、难以形成可持续的商业模式，这一直是制约融资担保行业发展的根本问题，特别是对政府支持的融资担保机构，由于业务定位以及需要坚持政策导向，问题尤甚。如何在提供准公产品服务、支持小微企业和“三农”发展的同时，实现融资担保机构可持续运营？这是促进融资担保行业发展必须要解决的问题。

    因此，《意见》坚持问题导向，以尽可能降低和分散融资担保机构风险为解决问题的方法，提出一系列相关措施要求，如：从提高风险管控能力、依法合规经营以降低融资担保机构实际风险的角度，提出要加强融资担保机构自身建设和强化外部监管；从政府补偿、再担保分散和银行分担三方面分散融资担保机构风险的角度，提出政府要发挥主要作用，通过机构体系建设、补偿机制安排等制度设计和实际投入，发挥再担保体系分险作用，引导银行适当分担风险，从而最大程度地促进融资担保机构收益与风险的平衡，建立可持续的经营模式，保障不断为小微企业和“三农”提供融资担保服务。

    四、大力发展政府支持的融资担保机构。

    去年,李克强总理做出重要批示,强调要大力发展政府支持的融资担保机构。这次，《意见》从三个方面对大力发展政府支持的融资担保机构的内涵全面进行阐述，即：一是以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务小微企业和“三农”的主力军，支撑行业发展；二是支持专注服务小微企业和“三农”、有实力的融资担保机构开展兼并重组，发挥资本、人才、风险管理、业务经验、品牌等方面的优势，做精做强，引领行业发展；三是以开展小微企业和“三农”融资担保业务为标准，加大扶持力度，支持融资担保机构扩大业务规模。

    第一个方面和第三个方面相对容易理解，而对第二个方面，这里需要做一下重点解读。众所周知，与一般的服务业不同，融资担保行业是资本、风险、人才、管理密集型行业，要促进融资担保行业加快发展，仅仅靠投入资金、出台扶持政策是远远不够的，融资担保机构要发展必须要有专业的人才团队、风险管理体系、业务经验、以及品牌等，这些都需要融资担保机构经过长时间的积累，不是政府能直接提供的。而这些恰恰是目前业内一些专注服务小微企业和“三农”的领先融资担保机构的优势，这些融资担保机构才是融资担保行业二十多年发展积累下来的最有价值的资源。以北京中关村科技融资担保有限公司为例:作为立足中关村国家自主创新示范区的融资担保机构，经过多年实践、不断完善，公司形成了一套适应科技型小微企业特点、与政府扶持政策紧密结合的体系化担保服务模式，得到了企业、合作银行及政府机构的肯定。公司成立近16年来，一直坚持主要为小微企业服务的方向，以累计15亿元财政投入，合计为近22,000个项目提供超过1,300亿元的担保服务，担保放大杠杆作用得到充分发挥。数千家通过担保获得首次融资、关键融资并成长壮大，仅在国内外资本市场上市（含新三板挂牌）的担保客户已超过350家。 特别是近几年，顶住宏观经济下行压力，公司积极履行服务企业的职责，担保规模和客户数量都保持持续增长，2014年新增担保规模268亿元，2015年上半年达到159亿元，预计全年超过300亿元。

    因此，要加快发展新型融资担保行业，非常需要发挥这些融资担保机构的优势，支持其通过行业兼并重组等方式，实现跨区域、集团化发展，肩负起引领行业发展的重任。实际上，由于我国对融资担保公司实行的是属地监管，对于融资担保机构跨区域、集团化经营，监管部门一直比较慎重，并设有一定的门槛（如要求注册资本在10亿元以上等）。《意见》这次能明确表示支持，也说明了监管层对市场和行业发展规律的充分尊重。北京中关村科技融资担保有限公司将积极响应政府号召，充分发挥自身在科技担保领域的领先优势，积极引领行业发展。

    五、加强融资担保机构自身能力建设，打造核心竞争力。融资担保干的是金融信贷领域最核心的工作，经营好信用、管理好风险、承担好责任，做精风险管理，是每一个新型融资担保机构的本分。

    然而，融资担保机构要实现持续经营，特别是要发展，关键还是在于创新。互联网的客户价值理念已经给融资担保机构上了生动的一课，现在互联网金融等新型金融业态又为融资担保机构打开了一扇门，融资担保机构需要紧紧围绕小微企业和“三农”融资需求，大胆创新，提供丰富的产品和优质服务，不断提升客户价值。

    六、发挥政府主导作用，推进再担保体系建设。《意见》明确提出了构建国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系。这实际上就是新型融资担保行业的骨架或主体，将是我国第一次在全国范围内建立起政府支持的融资担保服务体系，充分体现了党中央、国务院通过加快发展新型融资担保行业，破解小微企业、“三农”融资难融资贵问题的决心。

    这其中，最关键的当属设立国家融资担保基金。根据《意见》，国家融资担保基金将主要发挥两大作用，一是承担中央再担保功能，为省级再担保机构分散风险；二是通过股权投资、技术支持等方式，直接支持省级再担保机构发展。如此，国家融资担保基金可以发挥中央财政资金优势，一方面引导、支持省级再担保机构积极开展业务，另一方面可以支持地方特别是中西部地区发展省级再担保机构。可以预见，国家融资担保基金，将是中央发展新型融资担保行业的重要抓手，将起到纲举目张的作用。

    再担保是担保行业的“稳定器”。当前，受宏观经济下行影响，企业信贷风险不断暴露，导致担保代偿大幅增加，代偿压力持续加大，亟需再担保体系发挥作用。据统计，截至2014年末，担保代偿余额661亿元，其中仅2014年新增担保代偿即达415亿元，部分地区担保代偿金额已超过担保收费。

    七、改进完善对政府性融资担保机构和省级再担保机构的考核。目前，各地对政府性融资担保机构基本都有盈利考核要求，有的还比较高，这导致一些机构在业务拓展上缩手缩脚，削弱了服务效果。为此，《意见》有的放矢，明确提出对政府性融资担保机构，地方各级人民政府要结合当地实际降低或取消盈利要求，转而重点考核小微企业和“三农”融资担保业务规模、服务情况，对省级再担保机构，要求不以盈利为目的，在可持续经营前提下尽可能降低收费。鱼和熊掌不可兼得，政府需要看全局、算大账，认真落实《意见》要求。

    八、政银担三方共同参与，构建可持续银担商业合作模式。长期以来，银担合作存在着双方合作不对等、缺少风险分担机制,一些融资担保机构的信息披露不及时、不充分、不完整，担保信贷业务不能降低银行的风险资本占用、减少风险拨备致使银行缺乏与融资担保机构合作的“内生动力”等问题。实践证明，银担合作存在的一系列问题，靠银担双方只能是无解。

    然而，银担合作存在的问题，又是促进融资担保行业加快发展必须要解决的。为此，《意见》要求政府发挥作用，加大投入，积极探索适合本地区实际的政银担合作机制，并通过对银行承担的风险进行合理分担、下调担保贷款风险权重等完善银担合作政策、优化银担合作环境等，引导银行业金融机构与政府、融资担保机构一起构建银担可持续商业合作模式。

    九、有效履行监管职责，守住风险底线。坚持发展与规范并重，是《意见》坚持的两个基本原则之一，关于行业监管的内容特意被放在《意见》后面进行重点强调。《意见》首先强调了融资性担保业务监管部际联席会议（以下简称联席会议）重点要完成的监管法制建设等工作。自2009年联席会议建立以来，联席会议在行业监管制度建设方面开展了大量的工作，已基本形成了一套有效的行业监管制度体系。预计随着《融资担保公司管理条例》的出台（《融资担保公司管理条例》已在《意见》印发的前一天，通过互联网公开向社会征求意见），与新型融资担保行业发展相配套的行业监管制度体系将会得到进一步完善。

    《意见》同时要求各省（区、市）人民政府作为监管责任主体，要处理好发展与监管的关系，并对地方监管部门的工作提出了要求，坚决守住不发生区域性系统性风险的底线。当前，宏观经济正处于下行阶段，融资担保行业作为银行业风险的“缓冲器”，未来一段时间融资担保机构风险事件仍将多发，《意见》提出如此明确要求，说明监管层对此已有充分考虑，并时刻保持警醒。

    十、加强协作，共同支持融资担保行业发展。

    该部分主要包括落实财税支持政策和营造支持发展的良好环境两个方面，提出的相关命题都是需要尽快解决的，如：融资担保机构免征营业税和准备金税前扣除等政策虽然是已有政策，但在很多地方还未得到全面落实；现有的企业会计准则无法满足融资担保行业会计信息质量要求，无法真实反映融资担保机构经营成果；融资担保机构接入金融信用信息基础数据库的工作还处在试点阶段，目前已接入的只有几百家；融资担保机构抵（质）押登记在很多地方还无法办理。如此种种，体现了《意见》坚持问题导向，在起草时充分吸收了各方提出的相关意见建议。（段宏伟）