政务公开纵深化的制度安排

公开是现代民主的象征，是实现法治的途径，公开通过满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，强化民主政治、防止腐败、建设廉洁政府的功效。公开同时又是一种很好的沟通机制，它通过政府的坦诚布公、公众对政府的了解与对行政的参与以及双方的交流，增进政府与公众之间的相互信任与合作。正因为如此，现代政府始终非常关注“政务公开”。党中央、国务院高度重视并积极推进政务公开工作，2016年2月，在对过去20年以来政务公开实践经验总结的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》），为新形势下政务公开工作的推进提供指导。为落实《意见》的相关要求，2016年11月，国务院办公厅又印发了《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。综观《实施细则》，它通过对政务公开概念的开阔式界定，确立政务公开领域的重要政策举措和具体要求，将政务公开推向纵深化。

《实施细则》首次界定了政务公开，将政务公开定位为 “是行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开，加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力执行力，提升政府治理能力的制度安排。”从公民和政府两个方面界定政务公开，对公民而言，政务公开保障其知情权、参与权、表达权和监督权，对政府而言，增强政府公信力执行力，提升政府治理能力，这样的界定方式也使得政务公开的概念具有开放性，能容纳政务公开的新发展，从更开阔的意义上布局政务公开工作。在此基础上，提出了政务公开的重点是政策解读、回应关切、平台建设和数据开放。同时，按照现代民主与法治的基本要求，从政务运作顺序的层面规定了政务公开是全过程、全方位的公开，包括决策、执行、管理、服务、结果“五公开”。政务公开不同于政府信息公开，政务公开包括公权力运作的动态活动和静态信息公开，是政府信息公开的升级。正因为如此，《实施细则》在《政府信息公开条例》和其他法律法规文件中规定得较为原则的地方予以升级，如关于主动公开，针对标准不清晰、公开随意性大等问题，《实施细则》提出建立主动公开基本目录，即对主动公开实行“清单式管理”，进一步明确重点领域、重点行业公开的主体、内容、时限、方式等，提高公开工作的标准化水平。

《实施细则》从源头推进政务公开的纵深化，将政务公开的相关工作提前到公文的拟制阶段和会议的准备阶段。针对“五公开”，《实施细则》提出要将“五公开”要求落实到公文办理程序和会议办理程序，要求在拟制公文、制定会议方案时就需做好公开的相关准备工作，即“行政机关拟制公文时，要明确主动公开、依申请公开、不予公开等属性，随公文一并报批，拟不公开的，要依法依规说明理由。”并建立政策性文件公开审查机制，规定“对拟不公开的政策性文件，报批前应先送本单位政务公开工作机构审查。”“对涉及重大民生事项的会议议题，国务院部门、地方各级行政机关特别是市县两级政府制定会议方案时，应提出是否邀请有关方面人员列席会议、是否公开以及公开方式的意见，随会议方案一同报批；之前已公开征求意见的，应一并附上意见收集和采纳情况的说明。”

《实施细则》从促进有效信息沟通的角度确立了政务公开领域的重要制度和机制，进一步发展政务公开。在现代风险社会，信息沟通具有成本低、无须动用强力、灵活等特点，成为了一种具有比较优势的规制工具，通过有效的信息沟通，可以以损害更小的方式预防和化解风险。要实现有效的信息沟通，提供信息是必要的，但并不足够，其对信息提供提出了更高的要求，即只有在所提供的信息能够刺激信息接受者作出有利于降低、避免风险的改变，才称得上是有效的信息沟通。《实施细则》通过强化政策解读、积极回应关切和扩大公众参与的相关具体制度来促进有效的信息沟通，满足信息沟通的沟通式公开要求。有效的信息沟通的一个非常重要的方面是让接受信息者能够理解信息提供者提供的信息。《实施细则》围绕强化政策解读提出具体举措，对政策解读的主体、时间、事项、范围提出了具体要求，并要求充分运用多元化的手段予以政策解读，更为可贵的是，明确了政策解读的责任。了解信息接受者的需求并有的放矢地予以回应也是有效信息沟通的重要方面。《实施细则》从明确回应责任、突出舆情收集重点、做好研判处置、提升回应效果等方面做出了具体的安排，形成了完整的收集信息需求、研究信息需求、回应信息需求的完整的信息沟通链。同时，针对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，“要快速反应，最迟要在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会，并根据工作进展情况，持续发布权威信息,有关地方和部门主要负责人要带头主动发声”，认识到了时间点和发布信息主体对于信息沟通的重要性。公众参与则是信息沟通过程能够持续有效运作的重要机制。《实施细则》从明确公众参与事项范围、规范公众参与方式、完善公众参与渠道等方面全方位地扩大公众参与，使得公众真正能够有效地参与到信息沟通的过程，成为信息沟通的一极。

《实施细则》建立的政务公开制度凸显以公众为中心，致力于提升政务公开制度的实效。传统的政府信息公开制度的逻辑基础是以政府为中心，最终目的是行政机关完成法律规定的义务，虽然最终也能完成公开的要求，但是公开的信息可能与公众的需求脱节，不同于传统的以政府为中心的政府信息公开制度，《实施细则》在设计具体的政策举措和任务时，特别注重以公众为中心。如从公民权利的角度来界定政务公开，“注重舆情收集，建立健全政务舆情收集、会商、研判、回应、评估机制，对收集到的舆情加强研判，区别不同情况，进行分类处置。”“针对重大政务舆情，建立与宣传、网信等部门的快速反应和协调联动机制，加强与有关新闻媒体和网站的沟通联系，着力提高回应的及时性、针对性、有效性。通过购买服务、完善大数据技术支撑等方式，用好专业力量,提高舆情分析处置的信息化水平。”

除此之外，《实施细则》还提出了一些创新性的具体举措，一是政务公开审查机制。行政机关拟制公文时，要明确主动公开、依申请公开、不予公开等属性，对拟不公开的政策性文件，应经本单位政务公开工作机构审查。二是电视电话会议公开。涉及公众利益、需要社会广泛知晓的电视电话会议，应向社会公开。三是基层政务公开标准化规范化试点。在全国选取100个县（市、区）开展政务公开标准化规范化试点。四是主要负责人解读政策。国务院发布重大政策，相关部门主要负责人是“第一解读人和责任人”。五是关于政务舆情回应时效。涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，要快速反应，最迟要在5小时内发布权威信息，有关地方和部门主要负责人要带头主动发声。六是关于政府网站责任主体。各级政府办公厅（室）是本级政府网站建设管理的第一责任主体，负责本级政府门户网站建设以及本地区政府网站的监督和管理。七是关于公众参与。国务院部门和省级政府要在经济社会发展规划、法规规章、重大建设项目等方面，让公众更大程度参与政策制定、执行和监督。八是调整全国政务公开领导小组，协调处理政务公开顶层设计和重大问题。九是建立政务公开效果评估机制。

然而，再好的制度，最关键的是能真正落到实处，《实施细则》部署的各项任务具体明确，具有很强的操作性，下一步关键是抓好贯彻落实。《实施细则》提出了五项措施：一是强化地方政府责任。二是建立健全政务公开领导机制和工作机制。三是建立效果评估机制。四是加强教育培训。五是加强考核问责。通过这些措施，确保《实施细则》提出的各项任务落实到位。（安徽大学法学院副教授 钟芳）