在全国城乡特殊困难群众救助工作经验交流会议上的总结讲话
民政部部长 李学举
（二○○五年十一月十九日）

同志们：

    为期两天的全国城乡特殊困难群众救助工作经验交流会议，今天就要结束了。会议期间，良玉副总理同大家进行了座谈，并作了重要讲话，对做好城乡特殊困难群众救助工作，具有重要的指导作用。治邦同志作了工作报告，对做好城乡特殊困难群众救助工作，具有重要实践作用。会议广泛交流了社会救助工作的经验，对做好城乡特殊困难群众救助工作，具有重要的借鉴作用。这次会议是继去年青岛会议后召开的又一次推进建立社会救助体系的重要会议。如果说青岛会议起到了推进救助体系建设的作用，这次会议上，国务院领导的要求，交流的工作经验，展示的工作成果，进行的工作部署，将会起到加快推进的作用。两年两次会议一个主题，说明了社会救助体系建设工作在民政工作全局中的地位。下面，我就贯彻落实这次会议精神，重点围绕注重薄弱，解决问题，讲点具体意见。

    这次会议，我们全面总结分析了社会救助体系建设的现状，对取得的成绩和实效，应予充分的肯定，但在看到成果和成绩的同时，必须清醒认识到不足和薄弱。解决存在的问题，这是推进社会救助体系建设的重要方面。现在我们面前的任务，就是要一手抓成果的巩固和扩展，一手抓薄弱环节和存在问题的解决。两方面工作相辅相承，特别是存在的薄弱环节，往往又是推进工作的关键，存在的问题，又往往是解决困难群众实际问题的关键。社会救助体系建设，是系统的结构工程，包括内容结构、制度结构、体制结构、机制结构等。内容，主要指对困难群众的救助方面；制度，主要指救助工作的制度建设；体制，主要指救助工作的领导管理体制；机制，主要指救助工作的运行机制。只有这些结构浑然一体，互相支撑，配套成龙，才构成一个完整的社会救助体系。

    1、关于建立农村最低生活保障制度问题

    分析社会救助体系建设的现状，如果从城乡比较，我认为，农村比较薄弱。目前，随着经济和社会的发展，已到了城市支援农村，工业反哺农业的时期，从社会救助的角度，应加大对农村困难群众救助工作的力度。多年来，民政部门社会救济工作，重点始终在农村。近些年，随着城市困难群众问题的出现，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，可以说一项制度，就把对城市困难群众的救助工作带动起来了。但在农村，还没有一项治本的制度，重点是救灾救济，总体实行的是定期定量和临时救济。目前，农村每年有约7000万以上灾民，有7600多万绝对贫困和低收入人口需要救助。加强对农村困难群众救助工作的研究，已成为社会救助体系建设的重要任务。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。”我理解，所说的有条件，主要是指财政的支付能力。从已经建立农村低保制度的地方看，财政状况是重要的因素，也不是绝对的，有许多地方，财力并不是十分雄厚，但也建立起了农村低保制度，说明关键是财政支出结构的调整和财政支出的倾斜重点。所说积极探索，我理解，不要消极等待，要积极推进。分析我国建立农村低保制度的现状，在许多地方，已基本具备了条件，到了积极推进的时候。这也是社会的呼声、救助工作的需要。另外，现在对特殊困难群众实行的定期定量救济，虽不是低保制度，但也具备低保的性质，说明积极推进也有了一定工作基础。对是否建立，不做强行规定，各地从实际出发，由政府决定，但民政部门的工作要到位。当前，对农村的救助工作，仍说两句话，一句是有条件的地方，积极探索建立低保制度。已建立低保制度的，要不断巩固完善，建立完善地方低保法规。尚未建立的，要积极探索，条件成熟了，加快建立步伐。建立低保制度，起始阶段，补助标准不宜过高，坚持低标准、广覆盖。另一句是尚不具备建立农村低保制度条件的地方，对特殊困难群众要实行定期定量和临时救济相结合，切实保障困难群众的基本生活，积极做好向农村低保制度过渡准备。

    2、关于灾民救济问题

    自然灾害的应急救济工作，近几年已有了成形的并被实践证明有效的制度。各级领导都十分重视，民政部门工作也到位，效果十分明显。当前的主要问题是灾后重建和灾民生活安排问题。虽说注意了，但重视不够，力度不够。解决这个问题，关键是资金投入，重点是提高倒塌房屋和救灾口粮的救济标准。救济标准偏低是造成灾民生活困难的重要原因。目前，一些地方已在中央补助的基础上，配套了一些救济资金，提高了救济标准，缓解了灾民建房、买粮的困难。当然，解决灾民生活安排问题，政府不可能，也没有条件全部包下来，还要依靠自力更生和群众互助。但从政府的责任来讲，对一些没有自救能力的，还要切实帮助灾民度过难关。关于救济标准，民政部正与财政部调研、协商，争取这个问题有个理想的效果。各地也要切实担起责任，不能单靠中央财政的补助，也要加大地方财政投入的力度。民政部门要主动反映情况，争取政府加大支持力度。

    3、关于城市低保的标准问题

    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“在经济发展基础上，逐步提高最低生活保障和最低工资标准。”对城市低保标准，包括最低生活保障标准和补差金额。最低生活保障标准，个别地方，确实偏低，补差金额，大多地方偏低。当然，保障标准和补差金额相联系，提高保障标准，可以带动补差金额提高。但在保障标准不提高的情况下，也可以适当提高一下补差金额，特别是逢年过节，都可适当增加一些。现在，总体上研究这个问题，已到了时候，也有了机遇。一是中央有要求，二是明年元月公务员工资制度改革。国务院领导已明确要求在公务员工资制度改革时，一定要照顾到相关人群。涉及到民政工作的是优抚对象和低保对象。各地一定要借此机会，认真研究、测算，适时提出意见，做好困难群众呼声代言人，维护好困难群众的基本生活权益。低保制度实施，要起保障最低生活和激励自立就业两方面作用。因此，低保标准也不能过高，对低保对象也要根据不同情况，做好分类施助。城市低保制度实施已多年，各地都有些成功做法，要注意互相借鉴，总结推广。

    4、关于特殊困难群体救助问题

    这里讲的特殊困难群体，指 “五保”对象、孤儿和流浪乞讨未成年人。目前，我国共有“五保”对象570万人左右，孤儿57万左右，每年约有15万未成年人流浪乞讨。这三部分人是困难群体中的弱势，是最需要帮助的。保障他们的生活，是政府的责任。“五保”对象的供养，现在基本上采取的是集中和分散供养的形式，主要问题是供养标准偏低，居住条件偏差，有病就医困难。也还存在应保未保和未按标施保问题。据统计，现在还有40％多的“五保”对象没有纳入供养。对这些符合条件的、应保未保的对象，各地要在摸清情况的基础上，尽快实现供养。对“五保”对象的供养形式，仍要采取集中供养与分散供养的多种形式，要很好借鉴湖北“福星工程”和广西“五保村”的经验。但不管何种形式，都要解决居住问题，各地要搞好调查，做出计划，分期、限期解决。对供养经费，一些地方定的标准很低，不能保障“五保”对象的生活，要适当提高。对供养经费不落实，或有标准、有预算，但不能及时拨付或不能全额拨付的，要采取措施，坚决纠正。克扣这些无依无靠孤老生活费用，要受到良心谴责。“五保”对象的医疗问题，是个大事，也是个难事，但要下决心解决。首先要全部进入新型农村合作医疗，还有困难者，可纳入医疗救助范围，这也是医疗救助的重点。不管有任何困难，都不能让这些孤寡老人有病得不到医治。

    最近，锦涛总书记和良玉副总理对孤儿救助问题有明确批示，锦涛总书记批示：“孤儿是社会上最弱小、最困难的群体，应区别情况，完善救助制度，使他们都能健康成长。”良玉副总理批示：“请民政部商有关部门，健全完善孤儿救助制度体系，采取综合有效措施，使孤儿得到切实救助和健康成长。把锦涛同志的批示要求落实好。”我们要认真学习，全面落实。现正由立国副部长牵头，已着手研究落实问题。对孤儿养育要采取多种形式，目前的形式主要有集中养育，另有领养、代养、寄养，辅之以跨国收养，其中代养、寄养也是集中养育形式的延伸。这也是让这些孩子享受家庭教育、温暖，对其健康成长十分有益。现在问题是国内领养、代养、寄养的工作滞后，要在政策法规、程序手续上深入研究，制定出有利于孩子成长的制度。对孤儿的供养，主要是供养经费标准偏低。有的对孤儿院的孩子也按最低生活标准确定，是非常不科学、不合理的。各地的标准也不一样。这个问题，民政部正在研究，对这些孩子，全国应有统一的标准要求，他们的养育经费标准，应以保证其健康成长为前提，不能因经济条件好坏出现差别，当然，条件好的地方，标准高一些更好，但全国要有统一的最低标准要求。财政再紧张，也不能苦了这些无依无靠的孩子。对孤儿院的管理，应看成是特殊的幼儿园、托儿所，因为对象是一群没有亲人的孩子。孤儿院的管理，要突出孩子的养育。在养育上，应有特殊的方式、方法。此项工作，民政部已委托中国儿童收养中心做好培训、指导工作。孤儿院的建设，现在是差别太大，好的、差的，有天壤之别。我们要下决心，争取政府投入，福利彩票资助，在“十一五”期间，努力将孤儿院的基础设施搞好。“明天计划”基本告一段落后，福利彩票公益金要将重点投入到孤儿院建设上。我们所做的一切，都是围绕着“一切为了孩子，为了孩子的一切”，其核心是保障孩子的健康成长。

    收容遣送改为救助管理后，出现的一个突出问题，是未成年人流浪乞讨问题，这是流浪乞讨人群中的特殊群体。教育管理不好将造成社会的后患，也不利于这些未成年人的健康成长。国务院非常重视，已开过几次会议进行协调。当然，解决这个问题，不是民政部门一家可以完成的。我们的责任是实施临时救助。但这点，是远远满足不了对未成年人流浪乞讨管理教育。一些地方已开始进行了有益探索，也有一些好的办法，希望各地认真实践，多积累一些有益未成年人流浪乞讨管理教育的有效措施。现民政部初步考虑，建立一些未成年人流浪保护中心，正与有关部门协商，争取“十一五”期间立项建设。

    5、关于城乡医疗救助问题

    城乡医疗救助是缓解城乡特殊困难群众就医看病难的重要举措。农村医疗救助，已在县级铺开，城市医疗救助正在试点。中央从彩票公益金中拨付6个亿，补助各地医疗救助。民政部门承担此项任务时间不长，虽然有些实践，但经验不足，研究欠缺，还属一个新生工作。农村的医疗救助，首先要做好与新型农村合作医疗制度的衔接，一定让特困家庭进入制度，同时，也要研究解决在这个新型合作医疗制度实施中，遇到的问题。还要研究实施大病救助的范围、补助标准、程序手续等一系列问题。城市医疗救助的试点城市，要在实践的基础上，做好经验积累，民政部门要及时总结，为全面实施奠定基础。现在的突出问题，还是医疗救助资金问题，要争取从上到下增加医疗救助的资金投入。总之，积极探索，加强研究，规范救助，形成制度，实际实效是当前和今后医疗救助工作的任务，要努力走出一条适合国情的医疗救助道路。

    6、关于当前的灾后救济问题

    今年，不论是灾害程度、受灾面积、房屋倒塌、死亡人数，还是直接经济损失，都属灾害较重年份。最近，从不同渠道反映出灾民的生活困难。国务院领导非常重视，多次做出批示，要求民政部认真做好工作。家宝总理批示：“快到冬季了，灾区群众存在不同程度困难。救灾的责任主要在地方政府，但民政部门要注意了解情况，对各地救灾工作进行检查、监督、指导和帮助，对困难地区还要给予一定的经费和物资支持。”良玉副总理批示：“现在‘立冬’已过，天气转冷，请务必要求各级民政部门要深入实际，对城市低保户、农村贫困户和受灾户的生活情况进行一次检查，切实关心和努力解决好困难群众的安全过冬问题。”我们要按照国务院领导批示精神认真做好工作。当前主要任务是灾后的房屋重建和灾民的生活安排。灾后重建工作，因已入冬，绝大多数地方不能施工，但要千方百计，采取措施，不管有任何困难，都要让灾民有个安栖之地，保证不受冻。灾民的生活，重点要做好冬令工作，保证灾民有饭吃。目前，民政部正与财政部协商冬令救济款，争取尽快下拨，各地也要加大投入，保证灾民安全过冬救助有足够资金。各地民政部门要组织人员，深入灾区和困难家庭，进行深入检查，了解情况，发现问题，及时解决，做到底数清楚，救助及时有效。另外，元旦、春节又要来临，各地也可动员社会力量，借中华慈善大会东风，搞好社会捐助，保证灾民的基本生活。

    7、关于城市低保基层工作经费问题

    民政部门的许多工作，有任务、缺人员、少经费，是个老问题。光接任务，不要手段，也是大家意见较多的问题。比如，城市低保制度实施后，效果奇好，多方赞誉。但没有人想到过低保制度实施后，给基层民政工作带来的困难。现在从低保对象的申请呈报、收入核算，到确定补助金额、公开公示、补助资金的发放等工作都交给了城市社区，社区居委会默默承担着这份工作。这份工作是政府职能内的事情。社区居委会可以承担，但必须费随事转，要给予一定的工作经费。对这个问题，上下都要加强研究，民政部要主动与财政部协商，明确提出这个问题，研究解决办法。各地也要积极反映，提出建议，争取政府在列支低保资金中，对工作经费有个说法。要上下努力，争取有个解决办法。

    同志们，这次会议是以总结经验、交流情况为主，会议展现的工作成果，交流的经验，数量之多，形式之多，都是少见的。会议之所以采取这样的方法，一是各地在长期社会救助工作实践中，探索积累经验十分丰富。二是社会救助工作的成果十分显著。将工作经验总结出来，工作成果展现出来，既可以学习借鉴，也可以从中找出自己的差距。社会救助工作，特别是体系建设，虽然讲了多年，但真正推进，是近几年的事情。可以说，这些经验是探索中的创造，对建立和完善社会救助体系有着十分重要的指导意义。这些经验概括起来，是党委政府的重视、主导；是制度的建立、执行；是资金的投入、支撑；是部门、社会的配合、参与；是群众困难的缓解、解决。经验是实在的，推广也必须实在，这就要求要抓住这些核心环节，在这些关键点上下功夫、用力气。这次会议展示的工作成果，说明社会救助体系建设，已经从点逐渐向面上扩展，已从临时向制度转变，已从单一向整体发展。这些工作成果来之不易，一定要巩固好，并要在实践中逐渐扩大成果，巩固成果。对业已建起的制度，要坚决执行，不能纸上谈兵。扩大成果，要在覆盖面上扩展，不能满足几个典型单位。这次会议的主要精神，概括为一句话，就是加快推进城乡困难群众救助体系建设，其关键词是加快推进。这是党中央、国务院的要求，也是今后工作的重点。在城乡困难群众救助体系建设中，我们所做的一切，都是为了帮助困难群众解困，这是工作的出发点和落脚点。通过我们的工作，需要帮助的困难群众得到了救助，这是我们工作的成效，检验我们工作的标准。这次会议之后，明天将召开中华慈善大会，这两个会议是相互联系的，救助工作会议是政府利用行政力量推进社会救助工作，中华慈善大会是动员社会力量参与社会救助工作。只要把这两种力量运用好，我国的社会救助工作一定能在现有基础上，有新的进步、新的发展。