李学举部长在全国推进城乡社会救助体系建设工作会议上的讲话（社会救助部分）
民政部部长 李学举

    建立社会救助体系问题，是在传统的社会救济制度基础上，为适应新形势的发展和需要提出的。新中国成立后，党和政府始终把解决群众困难放在突出重要位置，高度重视社会救济工作。在国民经济恢复和社会主义改造时期，党和政府面对数以千万计的民众遭受贫困、饥饿、瘟疫和死亡的威胁，于1950年4月，中央人民政府组织召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，在当时财政非常困难的情况下，拨出大量粮食和经费，对不同类型的困难群众给予不同的救济，使挣扎在死亡线上的人员有吃、有住，摆脱了死亡威胁。国民经济恢复后，随着整个国家经济形势的发展变化，社会救济工作开始由突击性的紧急救济走上经常化、规范化轨道。在进入全面建设社会主义时期，城市有劳动能力的人员在国营或集体单位就业，享受吃、住、医等多方面福利待遇，形成了就业与保障一体化的单位保障制度。农村农民的生老病死主要由生产队负责。于此同时，国家也下拨了大量救济款物，主要救济农村贫困户。这个时期，社会救济工作一项重要创新和发展是农村“五保”供养制度的建立。改革开放以后，社会救济工作开始进入了一个新的发展时期。适时调整了城市农村社会救济政策和救济办法。社会救济工作更加规范完善。特别是近些年，一些单项制度、法规陆续出台，1994年颁布了《农村五保供养条例》，1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》，2002年，国务院召开第十一次全国民政会议明确要求，社会救助工作要着力建立以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础,社会动员机制为补充,应急措施相配套的灾害救助体系；建立以城市居民最低生活保障和农村“五保”供养制度为基础,临时社会救济为补充,各项政策优惠相配套的社会救济体系；建立以经常性社会捐助制度为基础,临时帮困和送温暖活动为补充,社区服务相配套的社会互助体系。去年，又在全国城乡开展医疗救助试点工作；改革城市流浪人口社会救助制度，颁布了《城市衣食无着流浪人口社会救助办法》。目前，在全国范围，已建立和实施了城市居民最低生活保障制度、救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和衣食无着的流浪人口社会救助制度。医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度也正在积极推进。随着社会救助单项制度的不断健全完善，各项制度之间衔接配套、整体效率发挥的问题提上了日程，社会救助由单项制度向制度体系发展，进入了制度体系建设的新阶段。在这个新的阶段上，不仅需要通过改革逐步提高社会救济的规范化和制度化水平，而且要朝着建立社会救助体系的方向努力。现在的任务，就是要在推进社会救助体系建设上动脑筋、下功夫。

    做好推进工作，要特别注意以下五个方面问题：

    第一，领导要重视。党和政府领导的高度重视是推进社会救助体系建设的重要前提。一些地方的成功实践证明：经济发达、条件比较好的地方，领导重视，能够很快地建立社会救助体系；一些救济不发达，条件不怎么好的地方，如果领导重视，也能够调整财力，创造条件，建立起社会救助体系。对于社会救助体系建设工作，可以从多方面认识，最直接的有三点，一是责任。由于种种原因，无论经济发达地区还是经济欠发达地区，无论是经济发展了还是经济欠发展，一定数量的贫困人口都是长期存在的，都是需要救济和帮助的。这些困难人群包括城乡贫困户、鳏寡孤独、病残人员、灾民群众和特殊困难人群。救济和帮助这些困难群体，保障他们的基本生活，无论在什么时候，政府都要首先承担起责任。二是改革。新形势下，传统的救济制度需要改革，也必须改革，借以消除弊端、整合资源，使救济工作不但要保障困难群众的基本生活，而且能在促进社会公平、进步，调节社会矛盾，维护社会稳定上发挥作用。三是机制。制度和机制是管长久、带有根本性的。要解决救济工作的随意性，以及法制不健全、制度不完善、标准不明确、程序不规范、资金不保证等问题，就必须在制度和机制上下功夫。现在提出建立社会救助体系，实质是救济工作系统结构的细化、整合，是一种社会救济的长效机制，解决的是困难群众天天困难的问题，使解决困难群众的基本生活有制度保证。

    第二，思路要明确。推进社会救助体系建设，要有正确的推进思路。整体来看，我国经济社会的发展和综合国力的增强，不仅需要建设社会救助体系，而且具备了建立社会救助体系的总体实力和基本条件。但也要看到，我国经济社会发展不平衡，地区与地区之间、一个地区的不同区域之间，在对社会救助的需求上和推进条件上都存在很大差异，这就要求我们的推进工作，既要有共同目标和努力方向，有宏观规划和整体部署，又不能一刀切、搞整齐划一，不能用一个模式和统一的时间表要求。需要在整体部署下，根据各地实际情况，在内容上有多有少、在时间上有快有慢，鼓励各地在社会救助体系建设的整体框架中百花齐放、梯次推进。同时，社会救助体系的整体性很强，需要系统考虑和科学规划。在实施过程中、步骤安排上，一定要从具体实际出发，根据实施条件、群众需求等情况，区分轻重，分项建立，逐步推进。基于以上分析，在推进社会救助体系建设上，应该遵循“单项突破、系统完善，点上突破、面上扩展”的思路。“单项突破、系统完善”，就是要在社会救助体系的内涵建设上，根据人们生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，力求突破，再衔接整合各单项制度，使之成为互联、互动、互补的社会救助，提高社会救助的整体效益，更好地满足困难群众的救助需求。“点上突破，面上拓展”，就是要在社会救助体系的区域覆盖上，根据当地的情况，在基本条件具备的地方率先建立社会救助体系，做到“点上突破”；条件暂时不具备的地方，要积极努力，创造条件，一个省不具备条件，可以在一些地、市、县首先建立。这样逐步由点扩展到面，实现面上拓展。

    第三，制度要完善。做好社会救助工作，制度是保证。社会救助体系建设，一是要建立社会救助的制度体系。制度体系建设一定要以困难群众的生活需要为依据。困难群众的生活困难是多方面的，救助制度也必然是多项的。我们所建设的各项制度中，最低生活保障制度、五保供养制度、农村特困户救济制度，解决的是困难群众衣食等基本生活方面的困难。灾民的救济制度，是一种应急的救济，解决的是因灾造成生活生产的临时困难。医疗救助制度，是为了解决因病致贫、因贫致病群众的困难。住房救助制度，解决的是困难群众的住房困难。教育救助制度、司法援助制度等，解决的是人民群众生活中遇到的教育方面、司法方面的困难，帮助困难群众享有同其它人一样的受教育权利和司法权利。二是要抓好制度间的衔接。社会救助体系是要覆盖困难群众全部生活的，每个单项救助制度解决的是困难群众生活的某一方面问题，因此，必须衔接整合各单项社会救助制度，使各单项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，编织一张广覆盖、有效能的社会救助网络。同时这些社会救助制度还要同国家的劳动、就业、保险等制度衔接好、配套好。三是要不断提升各项制度的层次。要把制度体系建设与制定完善社会救助法律法规结合起来，积极启动中央和地方社会救助立法工作，使社会救助在制度层面上从部门规章、专项条例向国家法律层次发展，逐步建立我国社会救助的法律法规体系，确保社会救助制度的长效性和权威性。

    第四，资金要保障。资金，是社会救助制度的支撑。没有资金，就无法实施救助。拓展资金渠道，确保资金来源，是社会救助体系建设的一项最重要、也是最困难的工作。做好这项工作，一要稳定资金来源。目前，社会救助资金来源主要是两个渠道：即政府投入和社会捐助。政府投入是主渠道。政府投入包括中央财政的直接投入和转移支付、地方各级财政的投入。中央财政的投入逐年递增，2003年中央财政投入达到135亿多元（城市低保92亿，救灾40.5亿，医疗救助3亿）。地方财政由于种种原因，投入少或投入不到位。这是一个很大的问题，要认真对待，设法解决。除了多争取、多协调之外，要积极推动政府公共财政体制的建立和完善，要争取通过立法、预算来保证政府的投入。社会捐助，是社会救助资金来源的辅助渠道。要推进社会捐助经常化、制度化，要建设好各地的社会捐助站，推广“慈善超市”等各类社会互助的方式，广泛开展各种扶贫帮困送温暖活动；要大力发展福利彩票事业和慈善事业，动员社会各界有资有识人士，捐助社会救助事业，筹集善款，保证社会捐助渠道的畅通。二要规范资金发放。社会救助资金来之不易，是“救命钱”，必须保证真正不折不扣地用在需要救助的困难群众身上。一些地方屡屡发生贪污、挪用、挤占社会救助资金的事件，性质恶劣，虽然都进行了严肃处理和依法制裁，但影响极坏，不能容许这类事件再继续发生。杜绝此类事件，既要有严格的资金监督机制，但更为重要的是要有规范的资金发放渠道和公开透明便于监督的发放环节。许多情况表明，发放渠道不顺畅，中间环节过多、不透明，救助资金的跑冒滴漏就难以避免，贪污、挪用、挤占现象也会由此孳生，“救命钱”就难以如数及时落实到困难群众那里。要规范直接下拨、社会发放的办法，减少中间环节，坚持公开透明，确保救助资金足额、及时、顺畅地发放到困难群众手中。三要严格资金管理。社会救助资金要坚持和健全专项预算、专户管理、专款专用制度，确保资金安全。在救助资金管理中还应该学习和推行先进的项目管理方法，通过项目立项争取政府财政的预算，运用项目影响募集社会资金，按照项目的科学管理方法规范资金运作程序，防止资金使用失误造成浪费。

    第五，工作要协调。社会救助体系包含着多个单项社会救助制度，这些制度建设的内容分属于不同的部门单位，如城市低保、农村五保和特困户救助、流浪人口救助、医疗救助等属于民政部门的职能范围，住房救助在多数地方属于城市建设部门的职能，教育救助、司法援助等是教育、司法部门的职能。即使是属于民政部门职能的低保、五保、流浪人口和医疗救助，没有财政、公安、卫生等部门的配合也是难以实施的。因此，推进社会救助体系建设，单靠民政部门一家不够，必须有相关部门的支持、配合，形成集合力量。协调好各个方面的力量，是社会救助体系建设的重要内容。推进社会救助体系建设，要建立政府主导、部门配合、民政牵头的工作机制。各级民政部门要切实履行牵头的职责，积极向政府领导建言献策、出谋划策；主动协调相关部门，有的要寻求相关部门的配合，有的要积极配合相关部门。同时，民政部门还要搞好内部的协调。属于民政部门职能的社会救助项目，在民政部分属不同的司、局，在地方民政部门分属不同的处、室、科，搞好内部协调至关重要，应该在领导分工上、工作交流上加强协调配合。只有加强部门间的协调、协作和配合，才能实现制度间的衔接和制度各要素的配套，才能实现社会救助资源的整合和高效运用，才能实现社会救助体系建设的整体推进。